Cách thức tổ chức và phương pháp thực hiện quyền lực nhà nước
|
(QLNN) – Một trong những sứ mệnh của Hiến pháp là phải xác lập được mô hình chính trị – pháp lý cho cơ chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Nghiên cứu sứ mệnh này cho thấy, đến nay, Hiến pháp Việt Nam năm 2013 đã có những phát triển về chất trong thiết lập một mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Sự phát triển này thể hiện qua những nội dung sau: Khẳng định Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nướcLịch sử lập hiến Việt Nam từ 1945 đến nay đều khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, tuy mỗi bản Hiến pháp có những cách thể hiện khác nhau. Thứ nhất, Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, ở góc độ Hiến pháp, được biểu hiện, trước hết, Nhân dân là chủ thể lập hiến. Quốc hội là cơ quan làm ra Hiến pháp, nhưng đó là trên cơ sở ủy quyền của Nhân dân. Hiến pháp năm 1946, là do Nghị viện “Được quốc dân giao cho trách nhiệm thảo bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”[1]. Vì vậy, việc “Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây: a) Do hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu. b) Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi. c) Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”[2] và “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia”[3]. Hiến pháp 1959, 1980, 1992, trong Lời Nói đầu, mặc dù không thể hiện trực tiếp việc Quốc hội ban hành Hiến pháp do sự giao phó của Nhân dân, song quá trình soạn thảo, lấy ý kiến Nhân dân cũng như những nội dung trong Hiến pháp cũng phản ánh tinh thần Hiến pháp là của Nhân dân. Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp cũng chỉ do một cơ quan duy nhất thực hiện- Quốc hội, với những điều kiện nghiêm ngặt đó là “Việc sửa đổi phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”[4]. Tới Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành, bảo vệ Hiến pháp”[5]. Vì vậy, từ chỗ “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”[6] được chuyển thành “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”[7]. Nói cách khác, Nhân dân giao cho Quốc hội – với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thay mặt mình thực hiện quyền lập hiến, lập pháp. Cũng vì thế, Hiến pháp 2013 quy định, để làm, sửa đổi Hiến pháp đã được đưa ra với những điều kiện nghiêm ngặt hơn so với Hiến pháp Hiến pháp 1959, 1980, 1992, đó là[8]: i) Có 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành việc làm, sửa đổi Hiến pháp; ii) Dự thảo Hiến pháp phải được tổ chức lấy ý kiến Nhân dân; iii) Dự thảo Hiến pháp được thống qua khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành; iv) Trưng cầu ý dân (Trong trường hợp Quốc hội quyết định tổ chức trưng cầu ý dân về Hiến pháp). Thứ hai, Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Dân chủ trực tiếp là việc Nhân dân trực tiếp thực hiện các quyền của mình. Đó là trực tiếp xây dựng bộ máy nhà nước bằng việc thực hiện các quyền như: i) bầu, bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND); ii) Ứng cử vào các cơ quan nhà nước; iii) Thể hiện ý chí của mình khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân, tham gia quản lý nhà nước, tham gia thảo luận, kiến nghị các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước; iv) Khiếu nại, tố cáo; v) Ngôn luận, biểu tình… Dân chủ đại diện là việc Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan đại diện do mình bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín (Quốc hội, HĐND) và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước (Điều 6, Hiến pháp 2013). Sự ghi nhận một cách rõ ràng về tồn tại của dân chủ trực tiếp (nội dung mà Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 chưa đề cập trực tiếp) là một phát triển quan trọng trong Hiến pháp nước ta. Ngoài ý nghĩa là, mở rộng hình thức dân chủ, sự ghi nhận này còn được hiểu, các cơ quan khác của Nhà nước (cùng với Quốc hội, HĐND), ở những mức độ khác nhau, cũng đại diện cho Nhân dân, thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong phạm vi được giao phó. Do vậy, không chỉ Quốc hội, HĐND chịu trách nhiệm trước Nhân dân, mà tất cả các cơ quan khác của Nhà nước (Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước) cũng đều phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, cho nên, quyền lực của cơ quan nhà nước có được bắt nguồn từ Nhân dân, do Nhân dân ủy quyền. Qua Hiến pháp, Nhân dân chuyển giao một phần quyền lực của mình cho các cơ quan nhà nước, để các cơ quan nhà nước thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước. Điều này không có nghĩa là Nhân dân chuyển giao một phần quyền lực của mình cho Quốc hội, sau đó, đến lượt mình, Quốc hội lại chuyển giao một phần (trong số quyền lực mà Nhân dân đã trao) cho các cơ quan khác của Nhà nước. Cũng cần nói thêm rằng, Nhân dân còn sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các tổ chức xã hội mà mình là thành viên. Việc Hiến pháp 2013 giao thêm cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam việc “phản biện xã hội”[9] là một cơ sở hiến định quan trọng để góp phần thực hành một nền dân chủ xã hội chủ nghĩa rộng mở, thực chất hơn nữa- đồng nghĩa với việc tạo thêm một hình thức để Nhân dân sử dụng quyền lực của mình. Làm rõ nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”Một là, xác định quyền lực nhà nước là thống nhất vào Nhân dân (mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức), Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước (như trên đã đề cập). Cần nói thêm rằng, khi xác định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, không có nghĩa là quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội (để sau đó, Quốc hội phân công cho Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án thực hiện quyền tư pháp và giữ lại cho mình quyền lập hiến, lập pháp), mà với nghĩa, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao đối với hoạt động nhà nước. Hai là, phân công rõ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Sự phân công ở đây được hiểu là sự phân công lao động trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm bảo đảm sự chuyên môn hóa trong hoạt động của Nhà nước, từ đó, góp phần gia tăng hiệu lực, hiệu quả, hiệu suất trong hoạt động của Nhà nước. Đồng thời, sự phân công rõ ràng cũng là cơ sở để kiểm soát các cơ quan nhà nước trong thực thi quyền lực mà Nhân dân giao phó. Theo đó, Nhân dân, thông qua Hiến pháp, phân công Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án thực hiện quyền tư pháp. Ba là, giữa các cơ quan nhà nước có sự phối hợp với nhau trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Sự phối hợp này bảo đảm cho hoạt động của Nhà nước được thực hiện một cách đồng bộ, trên cơ sở đó, phát huy được sức mạnh của mỗi một quyền, cộng hưởng được sức mạnh tổng hợp của quyền lực nhà nước. Hoạt động phối hợp được thể hiện ở nhiều lĩnh vực cụ thể như: i) Phối hợp trong quá trình tổ chức bộ máy nhà nước (Ví dụ: Quốc hội bầu Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo sự giới thiệu của Chủ tịch nước; Quốc hội quyết định thành lập các Bộ theo đề nghị của Thủ tướng; Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao…)[10]; ii) Phối hợp trong lập pháp (Quốc hội làm luật, sửa đổi luật song Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội; Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội”[11]; iii) Phối hợp trong thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ trình Quốc hội quyết định điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Chính phủ hướng dẫn, kiểm tra HĐND…); iv) Phối hợp trong thực hiện quyền tư pháp, theo đó, Tòa án nhân dân thực hiện chức năng xét xử, nhưng phải phối hợp với Chính phủ trong việc quản lý nhân sự ngành Tòa án; Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cùng phối hợp đẻ thực hiện nhiệm vụ bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Bốn là, quy định rõ thêm và bổ sung những hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước. Nguyên lý ở đâu có quyền lực, ở đó phải có kiểm soát quyền lực và kiểm soát quyền lực đòi hỏi tất yếu phải có sự kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nguyên lý này được chính thức ghi nhận trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) cũng như trong các văn kiện khác của Đại hội XI (năm 2011) của Đảng ta. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là trong thực tế, trước khi ghi nhận chính thức nguyên lý này thì ở nước ta, không có sự kiểm soát quyền lực nhà nước. Ngược lại, vẫn có thể nhìn thấy cơ chế kiểm soát này một cách hiện hữu cả trong quy định của pháp luật và trong hoạt động thực tiễn của nhà nước. Chẳng hạn, có thể thấy trong Hiến pháp năm 1946 nhiều quy tắc Hiến định được thiết kế trong đó có ý nghĩa là để kiểm soát quyền lực nhà nước như khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp, bãi miễn các đại biểu do mình bầu ra, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các dự luật, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các, Bộ trưởng phải từ chức… Các Hiến pháp tiếp theo đều có những quy định để kiểm soát quyền lực nhà nước, tuy sự thể hiện có thể ở những mức độ đậm nhạt khác nhau. Những quy định trong các Hiến pháp (như: i) Cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức có nghĩa vụ chịu sự giám sát của nhân dân; ii) Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm trước Quốc hội; iii) Quốc hội có quyền bầu, bãi miễn những chức vụ cao nhất của nhà nước;, quyền của Quốc hội trong việc bãi bỏ những văn bản trái Hiến pháp, luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ…; iv) Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên và trước HĐND cùng cấp…) trong một chừng mực nhất định có thể hiểu là những hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước. Ngoài ra, trong các văn bản luật, văn bản dưới luật, cũng có thể tìm thấy khá nhiều những quy định hướng đến kiểm soát quyền lực nhà nước, thông qua việc ấn định nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền của từng cơ quan, tổ chức nhà nước, của mỗi chức vụ, vị trí trong bộ máy nhà nước. Về tổ chức thực hiện, ở nước ta đã và đang vận hành hai hệ thống hướng đến kiểm soát quyền lực nhà nước: một hệ thống tự kiểm soát của nhà nước thông qua hoạt động giám sát của các cơ quan đại diện (Quốc hội, HĐND), hoạt động thanh tra nhà nước (thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành), hoạt động xét xử của Tòa án (rõ nét nhất là xét xử hành chính), hoạt động kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát các cấp, hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới. Hệ thống thứ hai là sự kiểm tra, giám sát của xã hội: hoạt động kiểm tra của Đảng đối với Nhà nước, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, của các tổ chức xã hội, của công dân, của các cơ quan báo chí. Trong một chừng mực nào đó, cũng còn có sự giám sát của cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, đến Hiến pháp 2013, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đã được hoàn bị thêm một bước, bằng việc, ngoài những hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước đã có, Hiến pháp 2013 đã bổ sung thêm những cơ sở Hiến định cho kiểm soát quyền lực nhà nước, thông qua: i) Chính thức ghi nhận sự kiểm soát quyền lực nhà nước trong Hiến pháp (Điều 2); ii). Bổ sung thêm kiểm soát về ngân sách nhà nước qua việc quy định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ phải do Quốc hội quyết định (Khoản 4 Điều 70); Sau khi được bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp (Khoản 7 Điều 70); Thủ tướng Chính phủ không chỉ báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ mà còn cả những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý (Khoản 2, Điều 99); iii) Bổ sung thêm thiết chế Hội đồng bầu cử quốc gia, làm cơ sở cho việc tổ chức bầu cử có hiệu quả cao nhất có thể; iv) Tăng tính độc lập cho Tòa án bằng quy định Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao phải do Quốc hội phê chuẩn; v) Giới hạn quyền quyết định của HĐND phải do do luật quy định; vi) Quy định cơ chế bảo vệ Hiến pháp sẽ do luật định. Xác lập nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương Trong các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992, việc phân định thẩm quyền giữa cấp trung ương với địa phương chưa được đề cập một cách rõ ràng. Chính quyền địa phương chỉ có nghĩa vụ chấp hành các quyết định của cấp trên, nên tạo ra một mối quan hệ hành chính tập trung cao độ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương. Điều này đã được thay đổi trong Hiến pháp 2013, khi Hiến pháp đã giải quyết giữa yêu cầu tập trung của nền hành chính với việc phát huy sự chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương[12]. Tính tập trung thể hiện ở việc “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương” và “chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”. Tính chủ động của chính quyền địa phương được thể hiện: i) Chính quyền địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, có nghĩa là những vấn đề nào thuộc quyền quyết định của chính quyền địa phương sẽ do luật quy định. Như vậy, đồng nghĩa với việc, trên cơ sở luật, chính quyền địa phương quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền mà không cần phải xin phép chính quyền trung ương. Điều này cũng nhằm làm rõ hơn trách nhiệm chính quyền địa phương, không đùn đẩy trách nhiệm cho chính quyền trung ương. ii). Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Quy định này cũng có ý nghĩa trong việc loại trừ chính quyền trung ương đùn đẩy công việc của mình cho chính quyền địa phương, bảo đảm cho địa phương hoàn thành nhiệm vụ mà chính quyền trung ương giao khi được nhận những điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ tương ứng. Tóm lại, qua mỗi Hiến pháp, tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam được hoàn thiện thêm. Điều quan trọng là xã hội luôn ở trong trạng thái vận động, phát triển hướng đến những nấc thang giá trị cao hơn. Do vậy, không thể tự thỏa mãn với những giá trị hiện có của Hiến pháp, mà luôn cần đến những nỗ lực không ngừng trong việc tổ chức thực hiện tốt Hiến pháp 2013 cũng như những ý tưởng để Hiến pháp ngày càng hoàn thiện hơn nữa./. Chú thích:
|
