Thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo, thời gian qua đất nước ta đã thu được nhiều kết quả quan trọng trên các mặt của đời sống kinh tế – xã hội… Bên cạnh những thành tựu đạt được, từ thực tiễn công tác quản lý nhà nước cũng cho thấy, có nhiều vụ việc vi phạm, tiêu cực, tham nhũng đã bị phanh phui, phát hiện và xử lý nghiêm khắc.
Theo số liệu tổng kết thì trong nhiệm kỳ Đại hội XII: “các cấp ủy đảng, Ủy ban kiểm tra các cấp đã thi hành kỷ luật 2.560 đảng viên do tham nhũng, cố ý làm trái; 321 đảng viên kê khai tài sản, thu nhập không trung thực. Đặc biệt, Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Ủy ban Kiểm tra Trung ương, cấp ủy có thẩm quyền đã thi hành kỷ luật 113 cán bộ diện Trung ương quản lý, cả đương chức và nghỉ hưu, trong đó có 26 đồng chí là Ủy viên Trung ương, nguyên là Ủy viên Trung ương, 3 đồng chí Ủy viên, nguyên Ủy viên Bộ Chính trị; 30 sĩ quan cấp tướng trong Quân đội, Công an… Riêng ngành Thanh tra phát hiện tham nhũng với tài sản 477 nghìn tỷ đồng và hơn 8.600 ha đất, kiến nghị xử lý 8.700 tập thể và nhiều cá nhân, chuyển cơ quan điều tra 451 vụ, 648 đối tượng” [1].
Các cơ quan kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm toán, điều tra… mặc dù đã có rất nhiều cố gắng trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ được phân công để phòng ngừa, phát hiện nhưng dường như một số vi phạm pháp luật vẫn diễn ra có tính phổ biến ở nhiều cấp, nhiều ngành, nhất là những lĩnh vực dễ phát sinh tiêu cực, tham nhũng như quản lý, sử dụng đất đai, quản lý dự án đầu tư xây dựng, tài chính công, cổ phẩn hóa các doanh nghiệp nhà nước… nguy hiểm hơn là các biểu hiện vi phạm, tiêu cực ngày càng trở nên tinh vi, khó phát hiện.
Để xảy ra những hậu quả xấu nêu trên có nhiều nguyên nhân khách quan, chủ quan, như: hệ thống chính sách, pháp luật của nước ta chưa đồng bộ, đã tạo kẽ hở cho những kẻ cơ hội lợi dụng vi phạm; cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát của Nhà nước ta chưa chặt chẽ, hiệu quả. Bên cạnh đó, do tác động của cơ chế thị trường, một bộ phận cán bộ, công chức chạy theo những lợi ích vật chất tầm thường, bất chấp pháp luật, đạo đức, suy thoái về tư tưởng chính trị để thực hiện hành vi trục lợi.
Trong nhiều nguyên nhân trên, có một nguyên nhân quan trọng, đó là hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước nhìn chung vẫn chưa theo kịp yêu cầu ngày càng cao hơn của công tác quản lý nhà nước, chưa đáp ứng hết những đòi hỏi của Đảng, Nhà nước và kỳ vọng của nhân dân. Hiệu lực, hiệu quả công tác của ngành Thanh tra còn có mặt hạn chế.
Thực trạng này cho thấy vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước chưa phù hợp; tổ chức bộ máy của các cơ quan thanh tra nhà nước còn thiếu tính hệ thống, chưa tạo ra sự chủ động, độc lập cần thiết để đảm bảo tính khách quan, kịp thời trong quá trình hoạt động; quyền hạn của các cơ quan thanh tra chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao; chưa có cơ chế phù hợp để bảo đảm thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra và thực hiện các kết luận, kiến nghị về thanh tra…
Thiết nghĩ, để phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra thực sự trở thành một thiết chế hành chính, bảo đảm việc tuân thủ pháp luật, góp phần phòng ngừa, phát hiện, xử lý vi phạm, cần phải có nhận thức mới về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra như sau:
1. Bất cập về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trước yêu cầu của công tác quản lý
Theo Luật Thanh tra năm 2010, tổ chức của các cơ quan có chức năng thanh tra được thiết kế theo nguyên tắc, có các cơ quan thanh tra nhà nước được tổ chức gắn liền với cấp hành chính, đồng thời có cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ở các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực như cục, tổng cục, chi cục… Các cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp về tổ chức, biên chế, kinh phí, phương tiện làm việc, chương trình, kế hoạch công tác thanh tra… đồng thời, chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về công tác, tổ chức, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên. Với việc thiết kế tổ chức thanh tra như trên, có sự mâu thuẫn trong việc xác định vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, một mặt yêu cầu hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật, nhưng mặt khác đặt cơ quan thanh tra phụ thuộc quá nhiều vào Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp đã dẫn đến làm mất đi tính khách quan trong tổ chức, hoạt động, giảm hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra. Đồng thời, cũng chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa hoạt động thanh tra của nhà nước với hoạt động kiểm tra của chính người quản lý trong bộ máy nhà nước.
Mặt khác, do chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thanh tra chuyên ngành với hoạt động kiểm tra chuyên ngành để thực hiện chức năng kiểm tra thường xuyên theo chức năng quản lý nhà nước của từng Bộ, ngành khiến cho hoạt động thanh tra, kiểm tra của các ngành trở nên dày đặc, gây bức xúc cho các tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, kiểm tra, đây cũng là mối quan tâm lo lắng của lãnh đạo Đảng và Nhà nước, như Tờ trình đề nghị xây dựng Luật Thanh tra sửa đổi nêu: “Tổ chức, bộ máy các cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay hết sức dàn trải, phân tán và thiếu tính thống nhất. Sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giữa thanh tra chuyên ngành và kiểm tra thường xuyên theo chức năng quản lý Nhà nước” [2]. Với hoạt động kiểm tra chuyên ngành rất khác với hoạt động thanh tra theo cấp hành chính, bởi nó được xác định như một thiết chế để phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về hành chính, bảo đảm thực thi quyền quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực trong toàn xã hội.
Về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra cũng cho thấy chưa có sự phân định rõ ràng về phạm vi thanh tra giữa các cơ quan thanh tra, còn có sự chồng chéo, trùng lắp giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thể hiện qua việc: Luật Thanh tra quy định cơ quan Thanh tra Chính phủ thanh tra trách nhiệm quản lý của các Bộ và các tỉnh nhưng trên thực tế số cuộc thanh tra trách nhiệm không nhiều mà thường tiến hành thanh tra trực tiếp về các lĩnh vực quản lý của các Bộ, ngành. Bên cạnh đó, quy định còn có sự chồng chéo, trùng lắp giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, dẫn đến có sự trùng lắp phạm vi thanh tra giữa Thanh tra tỉnh với Thanh tra sở; giữa Thanh tra bộ, ngành với cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, làm giảm trách nhiệm của các ngành trong chủ động thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra.
Đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành, bản chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên, chủ yếu là nhiệm vụ phát hiện và xử lý vi phạm với đối tượng là các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp trong đời sống kinh tế – xã hội để bảo đảm trật tự quản lý với nhiều hình thức, phương pháp kiểm tra đa dạng, phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước của từng ngành, lĩnh vực, nhưng Luật Thanh tra 2010 đã đưa các hình thức, phương pháp thanh tra chuyên ngành “cứng nhắc” như thanh tra hành chính.
Việc thực hiện hiện các quyền trong hoạt động thanh tra, các quyền của những người tiến hành thanh tra đã được quy định trong Luật Thanh tra và Nghị định số 86/2012/NĐ-CP, tuy nhiên bên cạnh những quyền đã được pháp luật quy định thì thực tiễn cho thấy việc trao quyền cho các cơ quan thanh tra khi phát hiện, xử lý đối với các hành vi vi phạm rất hạn chế, điều này dẫn đến hạn chế hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra.
2. Một số đề xuất, kiến nghị đổi mới về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra
Nhìn lại lịch sử hơn 75 năm qua của ngành Thanh tra Việt Nam, cho thấy cơ sở lý luận để xây dựng hệ thống tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước dựa vào nguyên lý chung, từ câu nói của Lênin trong kinh điển: “thanh tra và quản lý là một chứ không phải là hai” [3]. Tuy nhiên, với việc xây dựng hệ thống tổ chức và phương thức hoạt động thanh tra theo như Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, Luật Thanh tra năm 2004 và hiện nay là Luật Thanh tra năm 2010, là xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn công tác quản lý nhà nước trong điều kiện Việt nam đang từng bước chuyển đổi từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường. Với những bất cập về vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nêu trên, cho thấy nó chịu ảnh hưởng, chi phối lớn từ quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý mang lại.
Sau hơn 35 năm thực hiện công cuộc đổi mới, với sự quyết tâm của Đảng, Nhà nước trong việc đổi mới hệ thống chính trị, việc nghiên cứu, tìm tòi để xác lập vị trí, vai trò của thanh tra, sao cho nó phải đáp ứng với yêu cầu của công tác quản lý ngày nay lại càng trở lên cấp thiết hơn bao giờ hết. Hoạt động của các cơ quan thanh tra, một mặt vẫn phải tiếp tục phát huy được vai trò nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, mặt khác phải thực sự là một thiết chế góp phần phòng ngừa, phát hiện và kịp thời xử lý vi phạm, góp phần giữ kỷ cương, kỷ luật về hành chính.
Đồng thời, việc nghiên cứu, đổi mới về vai trò của của các cơ quan thanh tra cũng phải gắn với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, gắn với công cuộc đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật. Đặc biệt là phải gắn với công tác xây dựng và chính đốn Đảng, như lời của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã nói: “Xây dựng và chỉnh đốn Đảng phải gắn với đổi mới hệ thống chính trị” [4]. Điều này đặt ra yêu cầu đổi mới về vị trí, vai trò của thanh tra phải gắn với việc đổi mới về hệ thống chính trị, trong đổi mới tổng thể cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Trước hết, cần phải nhắc lại, để xác định vị trí, vai trò của cơ quan thanh tra, chúng ta phải tiếp tục quán triệt quan điểm Lênin đã nói: “thanh tra với quản lý là một, chứ không phải là hai”. Như vậy, vị trí của cơ quan thanh tra vẫn phải đặt ở các cơ quan thực hiện chức năng hành pháp, nhưng thanh tra phải là thiết chế để kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, cần phải định hình rõ vị trí, vai trò của thanh tra trên cơ sở phân biệt rành mạch 2 khái niệm “thanh tra” và “kiểm tra”, đây chính là điểm hạn chế cả về mặt lý luận và thực tiễn trong các văn bản pháp luật trước đây, cũng như từ kết quả nghiên cứu của một số đề tài, công trình nghiên cứu khoa học…
Đề tài khoa học độc lập cấp Nhà nước “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước” do Thanh tra Nhà nước [nay là Thanh tra Chính phủ] tổ chức nghiên cứu năm 2002 chỉ ra rằng: “Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì kiểm tra bao hàm thanh tra, hay nói cách khác thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra mà ở đó nó luôn luôn do một loại chủ thể là Nhà nước tiến hành và luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước, với sự độc lập tương đối. Ngược lại, nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì thanh tra cũng bao hàm kiểm tra. Các hoạt động, các thao tác nghiệp vụ trong một cuộc thanh tra thường chính là kiểm tra” [5].
Như vậy, với phân tích trên cho thấy cũng chưa có sự phân biệt rành mạch, duy danh định nghĩa về hoạt động thanh tra hoặc hoạt động kiểm tra. Nếu giải quyết thấu đáo được vấn đề này thì sẽ giải quyết được điểm nút, tháo gỡ được các khó khăn, vướng mắc trong thiết kế về mô hình tổ chức, vị trí, vai trò của thanh tra phù hợp với yêu cầu công tác quản lý hiện nay.
Trong Dự thảo Luật Thanh tra [22/8/2021] đã từng bước làm rõ 2 khái niệm thanh tra với kiểm tra. Theo đó, tại khoản 1 Điều 2 giải thích về khái niệm thanh tra là “hoạt động của cơ quan thanh tra có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục do Luật này quy định để xem xét, đánh giá, xử lý việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước và kết quả thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước”. Bên cạnh đó, mặc dù chưa duy danh định nghĩa khái niệm kiểm tra, nhưng tại Điều 4, Dự thảo có quy định về trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước các cấp trong việc thực hiện hoạt động kiểm tra… Như vậy, việc phân biệt hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra trong Dự thảo lần này dựa trên tiêu chí chủ thể tiến hành hoạt động là chưa phù hợp, bởi lẽ nguyên tắc để xác định vai trò của thanh tra, kiểm tra đều là gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước, vì vậy ngay cả Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cũng có thể tiến hành thanh tra, chứ không chỉ tiến hành hoạt động kiểm tra như Dự thảo đã đưa ra.
Trước hết, cần phải làm rõ vì sao chưa có sự phân biệt rành mạch giữa 2 khái niệm thanh tra, kiểm tra nói trên. Có lẽ bởi vì, khi người ta đem ra so sánh hai khái niệm này thì lại chưa có sự quy đồng về cùng một mẫu số đối với hai phân số mà tử số là hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra. Nếu hoạt động thanh tra chỉ có thể là của cơ quan quản lý nhà nước tiến hành: “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” [6], thì khái niệm kiểm tra rất đa dạng, đó có thể là hoạt động kiểm tra Đảng, hoạt động kiểm tra của Nhà nước, kiểm tra của xã hội, cô giáo kiểm tra bài học của học sinh… Vì vậy, nên chăng khi so sánh giữa hai khái niệm này nên quy đồng về cùng mẫu số là Nhà nước.
Kết quả nghiên cứu của Thanh tra Chính phủ năm 2002 cũng chỉ ra rằng: “Hoạt động kiểm tra là công tác thường xuyên, liên tục của cấp trên đối với cấp dưới, do các bộ phận chuyên môn, nghiệp vụ tiến hành phù hợp với nội dung, mục đích của kiểm tra [không có thủ tục cứng cho tất cả các loại hình kiểm tra]. Ở đây, kiểm tra được hiểu là hoạt động xem xét, đánh giá việc thực hiện các công việc trong hoạt động quản lý nhà nước; được thực hiện bởi chính các chủ thể quản lý hoặc bởi các bộ phận tham mưu, giúp việc theo ủy quyền quản lý” [7]. Như vậy, cả trên phương diện lý luận và thực tiễn, chúng ta nhận thấy hoạt động kiểm tra là do người quản lý thực hiện, như một phương thức của người quản lý, khi đưa ra một quyết định quản lý, thì cần triển khai việc kiểm tra, nắm bắt tình hình việc thực hiện quyết định quản lý đó như thế nào, trên cơ sở đó đưa ra các quyết định tiếp tục, điều chỉnh, thay đổi quyết định hành chính ban đầu…
Để làm rõ khái niệm thanh tra, cần phải có sự nghiên cứu về mặt lý luận để làm rõ nội hàm của thuật ngữ này, mà trước hết phải từ giải thích trong từ điển:
Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học, thanh tra là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [8]. Với ý nghĩa, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “Xem xét, phát hiện và ngăn chặn những gì trái với quy định”.
Trong khi đó, Từ điển Pháp luật Anh – Việt, thanh tra “là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [9].
Từ điển Luật học [tiếng Đức] giải thích “thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định – sự tác động có tính trực thuộc” [10].
Thanh tra [động từ trong tiếng Anh là Inspect], xuất phát từ gốc Latinh [Inspectare] có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định.
Như vậy, có lẽ cách hiểu về hoạt động thanh tra nó phải khác với hoạt động kiểm tra ở chỗ, nếu hoạt động kiểm tra là một phương thức của quản lý, một khâu trong một chu trình quản lý của chính bản thân người quản lý thì hoạt động thanh tra đòi hỏi phải có tính chuyên nghiệp, chuyên sâu hơn hoạt động kiểm tra, mặt khác, nó phải có tính độc lập khách quan, được đứng từ ngoài nhìn nhận, đánh giá trở lại với công tác quản lý ở các cấp, các ngành. Như kết quả nghiên cứu khoa học của Thanh tra Nhà nước năm 2002: “Hoạt động thanh tra chỉ tiến hành khi có dấu hiệu vi phạm các chuẩn mực quản lý hoặc theo yêu cầu bức xúc của quản lý, do một bộ phận chuyên trách thực hiện theo một trình tự, thủ tục được pháp luật quy định chặt chẽ. Mục đích của hoạt động thanh tra không chỉ nhằm chấn chỉnh quản lý mà còn có tính chất tài phán làm rõ đúng-sai, xác định nguyên nhân, trách nhiệm để có giải pháp sửa chữa hữu hiệu” [11].
Với những phân tích, luận giải ở trên, cho thấy rất cần phải làm rõ nội hàm, hình thức, phương thức của 3 loại hình thanh tra, kiểm tra sau:
Thứ nhất, với hoạt động kiểm tra của người quản lý [i], trong bộ máy hành chính nhà nước, nó được nhìn nhận như một khâu, một chức năng tự xem xét lại các quyết định quản lý của mình để có biện pháp tác động, phục vụ cho công tác quản lý của mình. Với hoạt động kiểm tra này, chính là hoạt động kiểm tra mang tính tự thân của người quản lý, nên nó là hoạt động diễn ra bất cứ lúc nào trong quá trình quản lý, nó có thể là hoạt động kiểm tra thường xuyên, nhưng cũng có thể là khi phát hiện có vấn đề trong công tác quản lý, đó là hoạt động kiểm tra đột xuất.
Người quản lý có thể là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc Sở… có thể tổ chức một đơn vị [bộ phận] được giao thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, đề xuất với người quản lý chấn chỉnh công tác quản lý ở ngành, địa phương mình.
Thứ hai, một hình thức khác cũng là để xem xét lại công tác quản lý, đó là hoạt động thanh tra [ii]. Với yêu cầu có tính độc lập hơn trong hoạt động, như nội hàm của từ Thanh tra xuất phát từ gốc Latinh [Inspectare] có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, đó là các cơ quan thanh tra nhà nước. Các cơ quan này sẽ chỉ vào tiến hành thanh tra khi qua công tác nắm tình hình, từ dư luận xã hội quan tâm… để tiến hành thanh tra. Với yêu cầu phải “hậu kiểm”, cán bộ, Thanh tra viên ở các cơ quan thanh tra này phải có chuyên môn nghiệp vụ chuyên sâu, qua công tác nắm bắt tình hình sẽ kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm trong quản lý.
Mô hình tổ chức các cơ quan thanh tra này phải được tổ chức sao cho “đứng ngoài” cơ quan quản lý, với biên chế thật tinh gọn:
– Ở Trung ương: có cơ quan Thanh tra Chính phủ trực thuộc Chính phủ, có nhiệm vụ giúp Chính phủ tiến hành nhiệm vụ thanh tra đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi quản lý của Chính phủ.
– Ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: có thể tổ chức cơ quan thanh tra theo cấp tỉnh hoặc theo khu vực [1 số tỉnh, thành phố có sự phù hợp về điều kiện địa lý…], trực thuộc và chịu sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện từ Thanh tra Chính phủ về công tác, tổ chức, nghiệp vụ, tiến hành các nhiệm vụ thanh tra theo phân cấp quản lý ở địa bàn cấp tỉnh.
– Ở cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh: có thể tổ chức cơ quan thanh tra theo cấp huyện hoặc theo khu vực [1 số huyện có sự phù hợp về điều kiện địa lý…], trực thuộc và chịu sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện từ Thanh tra ở cấp tỉnh về công tác, tổ chức, nghiệp vụ, tiến hành các nhiệm vụ thanh tra theo phân cấp quản lý ở địa bàn cấp huyện.
Một vấn đề nữa, cũng cần phải nhắc đến khi thiết kế mô hình tổ chức, hoạt động thanh tra, đó là cần phải nghiên cứu, đề xuất quy định để nâng cao vị thế của người đứng đầu cơ quan thanh tra, qua đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra. Từ thực tiễn khảo sát mô hình tổ chức thanh tra, kiểm tra của một số nước trên thế giới như Hàn Quốc, Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, Vương quốc Campuchia; Trung Quốc… Với đặc thù của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có một Đảng cầm quyền được xác lập trong Hiến pháp năm 2013, đối tượng của hoạt động thanh tra là cán bộ, công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, đồng thời cũng chính những người đó lại là đảng viên trong thực hiện trách nhiệm của đảng viên ở ngành, địa phương. Để tránh sự chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra đảng, nên chăng nhất thể hóa chức danh người đứng đầu cơ quan thanh tra với lãnh đạo của Ủy ban Kiểm tra cùng cấp[12].
Thứ ba, hình thức thanh tra chuyên ngành [iii]. Với đặc thù là một thiết chế để phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật thuộc các ngành, lĩnh vực [13] thì sẽ do các Bộ, ngành trực tiếp quản lý. Do tính chất đa ngành, đa lĩnh vực và sự đa dạng trong phương thức tổ chức thanh tra, kiểm tra chuyên ngành, nên vị trí của thanh tra chuyên ngành sẽ là các tổ chức trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ. Mô hình tổ chức, hoạt động của của hình thức thanh tra, kiểm tra chuyên ngành này sẽ do Chính phủ quy định.
Với cách xác định 3 hình thức thanh tra, kiểm tra nêu trên có ưu điểm sẽ phân biệt rạch ròi giữa hoạt động tự kiểm tra của người quản lý với hoạt động thanh tra – một thiết chế phát hiện và xử lý vi phạm của bộ máy hành chính, giải quyết được những khó khăn, vướng mắc về tính độc lập trong tổ chức, hoạt động thanh tra theo Luật Thanh tra năm 2010 hiện nay. Riêng với hình thức thanh tra [ii], từ việc xác định vị trí của nó đặt tại hành pháp, nhưng là thiết chế để phát hiện và xử lý vi phạm nên cần bổ sung cho các cơ quan thanh tra những quyền hạn trong việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm như quyền về đình chỉ hành vi vi phạm, đình chỉ công tác đối với những cán bộ mà qua thanh tra cho thấy có căn cứ rõ ràng về việc xác định hành vi vi phạm; quyền tham gia vào quá trình xử lý các vi phạm của tổ chức, cá nhân như thanh tra phải là thành viên bắt buộc của Hội đồng kỷ luật…
3. Về một số vấn đề khác có liên quan
Với việc xác định rõ khái niệm thanh tra, khái niệm kiểm tra, cần điều chỉnh một số vấn đề có liên quan đến đổi mới vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra như sau:
a] Về tên gọi của Luật
Trên cơ sở phân biệt nội hàm của 2 khái niệm thanh tra và kiểm tra nói trên, đề nghị xây dựng Dự luật mới với phạm vi điều chỉnh, bao gồm cả 2 nội dung về tổ chức, hoạt động thanh tra, kiểm tra với tên gọi của Luật là “Luật Thanh tra, kiểm tra”.
b] Về phạm vi điều chỉnh của Luật Thanh tra sửa đổi
Do vai trò của thanh tra nhân dân không còn gắn với khái niệm thanh tra, kiểm tra là hình thức xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý hành chính nhà nước, nên cần tách nội dung quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra nhân dân ra khỏi Dự án Luật lần này, bởi lẽ với bản chất của hoạt động thanh tra nhân dân là việc giám sát của nhân dân ở cấp cơ sở với bản chất là hoạt động xem xét, theo dõi và kiến nghị. Nên chăng, đề nghị Tổng Thanh tra Chính phủ báo cáo Chính phủ, trình Quốc hội chỉ đạo Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phối hợp với Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam nghiên cứu, soạn thảo một văn bản riêng quy định về nội dung này.
c] Về thẩm quyền ban hành kết luận thanh tra
Từ thực tiễn những năm qua cho thấy việc Luật Thanh tra 2010 quy định Người ra quyết định thanh tra đồng thời cũng là người ký Kết luận thanh tra đã dẫn đến việc chậm trễ trong việc ban hành Kết luận thanh tra, nguyên nhân là do Người ra quyết định thanh tra phải mất nhiều thời gian xử lý báo cáo kết quả thanh tra của Đoàn thanh tra, mặt khác việc đưa ra Kết luận thanh tra cũng phải đáp ứng yêu cầu ổn định tình hình chính trị và phát triển kinh tế – xã hội của địa phương, nhiều vấn đề được Người ra quyết định thanh tra với tư cách là Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đã điều chỉnh nội dung của Kết luận thanh tra theo hướng “gọt chân cho vừa giày”, điều này đã dẫn đến ảnh hưởng đến nguyên tắc tuân theo pháp luật trong quá trình tiến hành thanh tra. Vì vậy, cần cân nhắc để quy định giao cho Trưởng đoàn thanh tra thẩm quyền ký Kết luận thanh tra, giống như Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, qua đó tăng cường tính độc lập, đưa ra quyết định của cơ quan thanh tra, góp phần bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước trong thời gian tới./.
TS. Nguyễn Huy Hoàng
Phó Hiệu trưởng, Trường Cán bộ Thanh tra, Thanh tra Chính phủ
[1] PGS, TS Nguyễn Minh Tuấn, Viện Xây dựng Đảng, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; Kết quả nổi bật của Đại hội XII về xây dựng Đảng; Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 1-2021
[2] Tờ trình 2434/TTr-TTCP ngày 26/12/2019 của Thanh tra Chính phủ đề nghị xây dựng Luật Thanh tra sửa đổi
[3] Trang 544, tập 36, Lênin toàn tập, NXB Tiến Bộ Matxcova, năm 1978
[4] Phát biểu của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng trong bài phát biểu khai mạc Hội nghị lần thứ 4, Ban Chấp hành Trung ương khóa XIII
[5] Trần Đức Lượng, Đề tài độc lập cấp Nhà nước “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”, năm 2002
[6] Khoản 1, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 về giải thích từ ngữ :”Thanh tra Nhà nước”
[7] Trần Đức Lượng, Đề tài độc lập cấp Nhà nước “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”, năm 2002
[8] Viện Ngôn ngữ học, “Từ điển Tiếng Việt”, NXB Từ điển Bách Khoa, [năm 1998]
[9] Từ điển Pháp luật Anh – Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1994, trang 203
[10] Từ điển Luật học, NXB Orbis Bonn, [năm 1990]. [Tiếng Đức], trang 528
[11] Trần Đức Lượng, Đề tài độc lập cấp Nhà nước “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”, năm 2002
[12] Đoàn Cán bộ cấp cao của Thanh tra Chính phủ, “Báo cáo kết quả khảo sát, học tập kinh nghiệm tại Cộng hòa dân chủ Lào và Vương quốc Campuchia”, [năm 2016]
[13] Sách “Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới:, NXB Chính trị quốc gia, [năm 2001], trang 10.