Mục lục bài viết
- 1. Chính sách và chính sách công là gì ?
- 2. Khái luận về quy trình hoạch định chính sách công
- 3. Những nguyên tắc cơ bản trong việc xây dựng và đề xuất chính sách
- 4. Vai trò của chính sách đối với pháp luật
- 5. Ý nghĩa cuả chính sách công ?
1. Chính sách và chính sách công là gì ?
Chính sáchtrong tiếng Anh làPolicy.Chính sáchlà những hướng dẫn, phương pháp, thủ tục, luật lệ, biểu mẫu cụ thể và những công việc hành chính được thiết lập để hỗ trợ và thúc đẩy công việc hướng tới các mục tiêu đề ra.
Chính sách công là chính sách có bản chất thuộc về chính trị. Quá trình ra quyết định chính sách là một quá trình chính trị. Nhưng sản phẩm của quá trình hoạch định chính sách thì dễ nhận thấy hơn, ví dụ như các quy định cụ thể, chi tiết của pháp luật, và ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống xã hội, đến sinh kế của mỗi người. Vì thế, bạn có lý do chính đáng để nên quan tâm tìm hiểu về chính sách.
Chính sách công được làm ra bởi nhà nước. Điều này có nghĩa nhà nước là chủ thể có thẩm quyền quyết định ban hành chính sách công, với những nguồn lực công để đảm bảo chính sách được làm ra theo cách tốt nhất có thể, và thực thi sao cho hiệu lực, hiệu quả.
2. Khái luận về quy trình hoạch định chính sách công
Cho đến nay, xung quanh các bước của quá trình hoạch định chính sách công vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau. Tuy nhiên, quy trình hoạch định chính sách công được thừa nhận phổ biến hiện nay gồm các bước cơ bản sau: [i] thiết lập nghị trình chính sách; [ii] xây dựng và đề xuất phương án chính sách; [iii] hợp pháp hóa chính sách hay ban hành chính sách.
Thứ nhất, thiết lập nghị trình chính sách:Một trong những nhiệm vụ và chức năng quan trọng của chính sách công đó là giải quyết các vấn đề xã hội. Vì thế, vấn đề xã hội là nguồn gốc để thiết lập nghị trình chính sách. Trong xã hội hiện đại, thường xuất hiện nhiều vấn đề xã hội cùng lúc, vấn đề xã hội này xuất hiện kế tiếp vấn đề xã hội khác. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, không phải tất cả các vấn đề xã hội đều được giải quyết thông qua công cụ chính sách. Chỉ những vấn đề xã hội mà người làm chính sách nhận thấy cần thông qua công cụ chính sách để giải quyết thì mới được xem là vấn đề chính sách. Điểm cốt yếu ở bước này là làm thế nào để xác định “đúng” và “trúng” vấn đề xã hội cần giải quyết thông qua chính sách. Điều đó có nghĩa là cần xác định được vấn đề xã hội cần thiết phải ban hành chính sách để giải quyết, hạn chế được tình trạng có những vấn đề xã hội bức xúc nhưng người làm chính sách lại chậm trễ trong việc đưa vào nghị trình chính sách, hoặc có những vấn đề xã hội chưa thật sự bức thiết nhưng lại được ưu tiên đưa vào nghị trình chính sách. Theo quan điểm của James E. Anderson, việc một vấn đề xã hội nào đó được đưa vào nghị trình chính sách và trở thành vấn đề chính sách liên quan đến nhiều yếu tố khác nhau, như vai trò của người lãnh đạo chính trị, sự kiện thu hút sự quan tâm của nhiều người, phản ánh và thái độ của người dân, phản ánh của truyền thông đại chúng. Trên thực tế, việc vấn đề xã hội được đưa vào nghị trình chính sách phụ thuộc vào vai trò của nhiều chủ thể khác nhau, như lãnh tụ chính trị, đảng cầm quyền, cơ quan dân cử, cơ quan hành chính, các đoàn thể chính trị - xã hội, các chuyên gia và nhà khoa học, công chúng, truyền thông đại chúng, sự xuất hiện của các sự kiện. Tuy liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau, song trong xã hội dân chủ, chính sách công với tư cách “đầu ra” của hệ thống chính trị nhằm đáp ứng nhu cầu của xã hội, thì việc xác định nghị trình chính sách cũng cần phải dựa vào “đầu vào” là các nhu cầu và phản ánh của xã hội. Vì vậy, yêu cầu cốt lõi ở đây là các chủ thể có liên quan cần thông qua các phương thức nhau để xác định đúng và “trúng” vấn đề xã hội để đưa vào nghị trình chính sách. Đây là một phương diện cơ bản thuộc về tính trách nhiệm và tính đáp ứng của quản trị nhà nước với tư cách một trong những đặc trưng cơ bản của “quản trị tốt”.
Thứ hai, xây dựng và đề xuấtphương án chính sách:Sau khi xác định được vấn đề xã hội nào đó, cần ban hành chính sách để giải quyết thì vấn đề xã hội trở thành vấn đề chính sách. Do đó, nhiệm vụ tiếp theo của bước này là, trên cơ sở phân tích vấn đề của chính sách để xây dựng và hình thành các phương án chính sách. Xây dựng và đề xuất phương án chính sách là quá trình trên cơ sở nghiên cứu, phân tích đối với vấn đề chính sách để đề xuất biện pháp hoặc phương án chính sách tương ứng. Xây dựng và đề xuất phương án chính sách gắn liền với nhiều nội dung, như phân tích vấn đề chính sách, xác định mục tiêu mà chính sách cần đạt được, thiết kế phương án, đánh giá đối với từng phương án và lựa chọn phương án phù hợp nhất. Xây dựng và đề xuất phương án chính sách có ba đặc trưng sau:
[1] Mục đích của việc xây dựng và đề xuất phương án chính sách là giải quyết vấn đề chính sách cụ thể. Sự tồn tại khách quan của vấn đề chính sách là tiền đề và cơ sở của việc xây dựng và đề xuất phương án chính sách. Tính chất, phạm vi và mức độ của vấn đề chính sách quyết định nội dung chủ yếu của phương án chính sách;
[2] Nội dung cơ bản của xây dựng phương án chính sách là thiết kế phương án và lựa chọn phương án. Việc thiết kế phương án chính sách chính là nhằm giải quyết vấn đề chính sách; đó là việc dựa trên các phương pháp định tính và định lượng để đề xuất ra các phương án chính sách khác nhau. Trên cơ sở các phương án chính sách đó, người thiết kế chính sách thông qua việc phân tích, so sánh và luận chứng một cách đầy đủ để lựa chọn một phương án chính sách có khả năng thực hiện được mục tiêu của chính sách một cách tốt nhất. Khi thiết kế phương án chính sách, cần quan tâm đến mục tiêu chính sách. Mục tiêu chính sách rõ ràng hay không sẽ trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng phương án chính sách cũng như ảnh hưởng đến việc thực thi. Việc đánh giá và xác định phương án chính sách ưu tiên cần quan tâm phân tích và luận chứng tính khả thi của phương án chính sách [tính khả thi về chính trị, kinh tế, kỹ thuật, hành chính, pháp luật…]; đồng thời cần đánh giá sự ảnh hưởng của nhân tố tương lai đối với chính sách;
[3] Xây dựng và đề xuất phương án chính sách vừa là một hoạt động nghiên cứu, vừa là một hành vi chính trị. Xây dựng và đề xuất phương án chính sách là một quá trình hoạt động rất phức tạp.Một mặt,cần phát huy vai trò và sự tham gia của các nhà khoa học, tuân thủ các nguyên tắc, phương pháp khoa học để phân tích vấn đề chính sách, xác định mục tiêu chính sách, thiết kế phương án, đánh giá phương án và lựa chọn phương án phù hợp.Mặt khác, do chính sách liên quan đến việc điều chỉnh và phân phối lợi ích của những đối tượng liên quan trong xã hội, do đó cần coi trọng và đảm bảo sự tham gia của những đối tượng liên quan.
3. Những nguyên tắc cơ bản trong việc xây dựng và đề xuất chính sách
Những nguyên tắc cơ bản mà việc xây dựng và đề xuất phương án chính sách cần tuân thủ là:
[i] Nguyên tắc đầy đủ về thông tin: Thông tin là cơ sở và căn cứ của việc xây dựng và đề xuất phương án chính sách; do đó, người thiết kế chính sách cần thông qua nhiều phương thức khác nhau để có được thông tin toàn diện và chính xác;
[ii] Nguyên tắc hệ thống: Khi xây dựng và đề xuất phương án chính sách, người thiết kế chính sách cần xuất phát từ quan điểm hệ thống để phân tích tổng hợp đối với phương án chính sách, cần giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa lợi ích chỉnh thể và lợi ích bộ phận, giữa điều kiện bên trong và điều kiện bên ngoài, giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, giữa mục tiêu chủ yếu và mục tiêu thứ yếu. Đặc biệt, nguyên tắc hệ thống còn yêu cầu, người thiết kế chính sách cần thấy được mối quan hệ và sự ảnh hưởng lẫn nhau giữa các chính sách, hạn chế tình trạng xung đột chính sách;
[iii] Nguyên tắc dự báo khoa học: Có nghĩa là việc thiết kế và đề xuất phương án chính sách cần đặt nó trong xu thế vận động và nhu cầu của tương lai;
[iv] Nguyên tắc khả thi: Có nghĩa là việc đề xuất và thiết kế phương án chính sách cần phân tích một cách toàn diện để xác định có khả thi hay không, nhất là với điều kiện và nguồn lực hiện tại, có thực hiện được hay không, hiệu quả có đảm bảo hay không;
[v] Nguyên tắc hợp pháp: Có nghĩa là việc thiết kế và đề xuất phương án chính sách cần phù hợp với pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế;
[vi] Nguyên tắc dân chủ: Có nghĩa là, việc thiết kế và đề xuất bất cứ phương án chính sách nào cần phải xem liệu có lợi cho lợi ích công hay không, có phản ánh thật sự nhu cầu và lợi ích của người dân hay không. Nguyên tắc dân chủ còn yêu cầu việc thiết kế phương án chính sách cần công khai, minh bạch, cần đảm bảo sự tham gia của những đối tượng liên quan đối với quá trình này, nhất là phát huy vai trò và sự tham gia của các tổ chức tư vấn chính sách. Việc thực hiện tốt nguyên tắc dân chủ, nhất là đảm bảo tính công khai, minh bạch và sự tham gia của người dân có tác dụng quan trọng đối với việc thực hiện các nguyên tắc nói trên.
Thứ ba, hợp pháp hóa chính sách:Hợp pháp hóa chính sách hay ban hành chính sách được hiểu là cá nhân và cơ quan có thẩm quyền trên cơ sở quy định của pháp luật tiến hành đánh giá, thẩm tra để thông qua hoặc phê chuẩn phương án chính sách. Chẳng hạn, trên cơ sở thẩm định, thẩm tra và thảo luận đối với dự án luật do cơ quan có liên quan đệ trình, Quốc hội biểu quyết thông qua dự án luật đó. Tất cả dự thảo chính sách đều phải thông qua bước hợp pháp hóa này mới có hiệu lực thi hành. Nhìn chung, ở mỗi nước, pháp luật quy định khác nhau về trình tự, thủ tục và thẩm quyền của cơ quan và cá nhân trong việc thông qua một dự thảo chính sách, pháp luật. Ở nước ta, quy trình lập pháp được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hợp pháp hóa hay ban hành chính sách có vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạch định chính sách công nói riêng và trong chu trình chính sách công nói chung, thể hiện ở chỗ: [i] hợp pháp hóa chính sách vừa là bước đặc biệt quan trọng trong hoạch định chính sách, vừa là tiền đề để thực thi chính sách. Nói cách khác, không có bước này thì không thể tiến hành thực hiện chính sách; [ii] hợp pháp hóa chính sách cũng là một yêu cầu, mắt khâu không thể thiếu để đảm bảo tính khoa học, tính dân chủ và tính hợp pháp của chính sách, là nguyên tắc không thể thiếu để thực hiện quản trị quốc gia theo pháp luật. Thông thường, chính sách được ban hành theo chế độ thủ trưởng và chế độ tập thể. Pháp luật quy định rõ trình tự ban hành chính sách theo chế độ tập thể và chế độ thủ trưởng. Tuy có những yêu cầu khác nhau đối với chính sách ban hành theo chế độ tập thể và chế độ thủ trưởng, song có một số lưu ý ở bước này đó là: [i] đảm bảo để chính sách được thông qua theo đúng trình tự theo quy định của pháp luật; [ii] đảm bảo nguyên tắc dân chủ, có nghĩa là đảm bảo việc thảo luận, tranh luận một cách công khai, dân chủ trong quá trình thẩm định dự thảo chính sách [đối với chính sách được ban hành thông qua chế độ tập thể] và tranh thủ ý kiến mang tính độc lập của các chuyên gia, tổ chức tư vấn đối với dự thảo chính sách [đối với chính sách được ban hành theo chế độ thủ trưởng].
4. Vai trò của chính sách đối với pháp luật
Thứ nhất, chính sách bao giờ cũng đi trước pháp luật, mang tính định hướng và là nền tảng để xây dựng pháp luật: chính sách phản ánh một cách trung thực, khách quan điều kiện kinh tế – xã hội tại thời điểm cụ thể và dự báo xu thế, khả năng phát triển trong tương lai. Nếu chính sách không làm tốt vai trò này thì việc thể chế hoá các chính sách thành các quy phạm pháp luật hoặc văn bản quy phạm pháp luật sẽ không có tính khả thi, hoặc kìm hãm sự phát triển của các mối quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội. Do đó, các nhà hoạch định chính sách phải là người có khả năng đúc kết thực tiễn và dự báo tương lai.
Thứ hai, chính sách có tính ổn định tương đối để pháp luật có điều kiện đi vào thực tế cuộc sống vì pháp luật luôn hướng tới mục tiêu chung, thống nhất nên trong mỗi giai đoạn nhất định, pháp luật có tính đồng bộ và ổn định. Điều này có nghĩa, khi một chính sách có quá nhiều thay đổi hoặc không có những lộ trình cụ thể sẽ gây khó khăn, phức tạp cho việc xây dựng và thực thi pháp luật. Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách phải tính toán thời gian, điều kiện áp dụng để đưa chính sách vào cuộc sống. Đồng thời, họ phải là những người có khả năng chia việc thực thi chính sách thành các giai đoạn khác nhau với các mục tiêu và lộ trình cụ thể, tránh những bất lợi cho quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật.
Thứ ba, chính sách là một trong các nguồn tạo ra những thể chế pháp luật mới. Hay nói cách khác, do chính sách là công cụ thể hiện thái độ chính trị của Đảng lãnh đạo để điều chỉnh các quan hệ xã hội diễn ra theo định hướng, nên pháp luật được ban hành cùng các quy định cụ thể cho mỗi loại quan hệ. Thông thường, sau khi Nhà nước ban hành chính sách mới trên cơ sở định hướng chính sách của Đảng, chính sách này được thực thi thông qua việc cụ thể hoá thành các quy phạm pháp luật. Như vậy, một chính sách mới được ban hành đồng thời tạo nên một lĩnh vực điều chỉnh mới của hệ thống pháp luật. Ví dụ, khi Nhà nước ban hành chính sách phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự định hướng của Nhà nước, một loạt các văn bản quy phạm pháp luật được hình thành mới hoặc được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với chính sách như Luật Doanh nghiệp; Luật Đầu tư nước ngoài; Luật Doanh nghiệp nhà nước; Luật Hợp tác xã; Luật Phá sản doanh nghiệp, các sắc luật thuế v,v...
5. Ý nghĩa cuả chính sách công ?
CSC có ý nghĩa chính trị, xã hội, pháp lý, khoa học và thực tiễn ở chỗ nó là chính sách của nhà nước, phản ánh ý chí, quan điểm, thái độ, cách xử sự của nhà nước để phục vụ cho mục đích và lợi ích của nhà nước. Tính chínr trị của CSC biểu hiện rõ nét qua bản chất của nó là công cụ quản trị, quản lý của nhà nước, phản ánh bản chất, tính chất của nhà nước và chế độ chính trị trong đó nhà nước tổn tại. Nếu chính trị của nhà nước thay đổi, tất yếu dẫn đến sự thay đổi về chính sách. Điều này khẳng định CSC mang tính chính trị hay ý nghĩa chính trị đậm nét.
Tính pháp lý hay ý nghĩa pháp lýcủa CSC ở chỗ, chính sách của nhà nước được ban hành trên cơ sở pháp luật, nhưng pháp luật là của nhà nước nên CSC đương nhiên có ý nghĩa hay tính pháp lý. CSC dựa trên cơ sở của pháp luật cũng chính là dựa trên ý chí của nhà nước, chuyển tải ý chí của nhà nước thành chính sách, công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Ngược lại, CSC cũng có mối liên hệ và tác động trở lại với pháp luật, là nguồn khơi dậy sức sống của các quy phạm pháp luật. Các sáng kiến pháp luật đều xuất phát, bắtnguồn từ thực tiễn triển khai thực hiện CSC. Thực tiễn cho thấy CSC chỉ có thể được thực hiện hiệu quả khi được thể chế hóa thành những nội dung, quy định cụ thể, áp dụng cụ thể như áp dụng các quy định của pháp luật. Từ CSC có thể thể chế hóa thành các quy định của pháp luật và ngược lại, từ các quy định của pháp luật có thể cụ thể hóa thành các nguyên tắc, yêu cầu trong xây dựng CSC. Ví dụ, từ kết quả thực hiện chính sách tiền lương, để đảm bảo công bằng và thực hiện thống nhất, nghiêm túc chính sách này trong hệ thống hành chính nhà nước cần phải được quy định chặt chẽ trong Luật cán bộ, công chức là “trả lương cho cán bộ, công chức ngang bằng với nhiệm vụ, công vụ công chức thực hiện”. Cũng trên cơ sở quy định này của Luật cán bộ, công chức, cơ quan quản lý nhà nước xây dựng chính sách tiền lương đối với cán bộ, công chức. Quy định này trong Luật cán bộ, công chức trở thành nguyên tắc, yêu cầu cơ bản của chính sách tiền lương nhà nước đối với cán bộ, công chức. CSC và pháp luật đều là các công cụ quan trọng, hữu hiệu trong hoạt động quản lý của nhà nước, có mối liên hệ hữu cơ và tác động qua lại lẫn nhau.
Tính chất xã hội hay ý nghĩa xã hội của CSC thể hiện ở chức năng xã hội của CSC.CSC là chính sách của nhà nước ban hành để thực hiện chức năng xã hội của nhà nước, ngoài phục vụ lợi ích của nhà nước còn để phục vụ xã hội, phục vụ quảng đại quần chúng nhân dân, tạo điều kiện và định hướng cho xã hội phát triển. CSC phản ánh rõ vai trò là chức năng xã hội của nhà nước, phản ánh bản chất, tính ưu việt của nhà nước. Do đó, CSC luôn hàm chứa tính xã hội, ý nghĩa xã hội. CSC còn ảnh hưởng đến sự phát triển của xã hội, nếu xã hội phản đối, chống lại chính sách của nhà nước, sẽ dẫn đến khủng hoảng, bất ổn định trong xã hội. Một khi xã hội bất ổn định thì hệ quả tất yếu, tác động trực tiếp đến sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Vì vậy, khi nhà nước ban hành CSC phải đặc biệt chú ý đến yếu tố xã hội, tính chất và ý nghĩa xã hội của CSC.
CSC có tính khoa học hay có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực.Tính khoa học của CSC thể hiện ở tính khách quan, công bằng tiến bộ và sát với thực tiễn. Nếu CSC mang tính chủ quan duy ý chí của nhà nước sẽ trở thành rào cản kìm hãm sự phát triển của xã hội. Điều này cũng có nghĩa là việc ban lành CSC của nhà nước bất thành, sẽ ảnh hưởng đến uy tín và vai trò của nhà nước. Nếu CSC nhà nước ban hành đảm bảo các yếu tố khách quan, công bằng và tiến bộ, phù hợp với lòng dân và xã hội, phù hợp với ý chí, nguyện vọng, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân thì sẽ được người dân và xã hội ủng hộ, chính sách đó sẽ được thực hiện trong cuộc sống một cách nhanh chóng, hiệu quả uy tín và vai trò của nhà nước được đề cao tính khoa học của chính sách còn thể hiện ở ý nghĩa thực tiễn và tính thiết thực của chính sách, yêu cầu khi nhà nước ban hành chính sách phải phù hợp với diều kiện và hoàn cảnh lịch sử cụ thể của đất nước, thực tại khách quan của chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước.