Văn bản quản lý của Nhà nước thường được xác định với các tên gọi như: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt, văn bản hành chính thông thường,... Mỗi loại văn bản sẽ có những đặc tính, chức năng khác nhau. Việc phân loại này giúp cho các cơ quan xây dựng và ban hành văn bản theo đúng thể thức, thẩm quyền và được áp dụng đúng mục đích, đối tượng trên thực tế. Công văn là loại văn bản hành chính thông thường được sử dụng thường xuyên và phổ biến trong hoạt động quản lý hành chính của Nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc liên hệ, trao đổi thông tin giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với tổ chức, công dân. Tuy nhiên, thực tế cho thấy có nhiều công văn chứa đựng những quy tắc xử sự chung như một văn bản quy phạm pháp luật hoặc có nội dung hướng dẫn trực tiếp một văn bản quy phạm pháp luật khác. Vậy, công văn là loại văn bản gì trong hệ thống văn bản quản lý hành chính của nhà nước ta và công văn có giá trị pháp lý hay không?
Thông tin tác giả
Mai Kim Hân
Thạc sĩ Luật Kinh tế - Giảng viên Khoa Luật trường Đại học Nam Cần Thơ
Cách trích dẫn
Mai Kim, H. [2019]. Giá trị pháp lý của công văn. Tạp Chí Khoa học Và Kinh Tế phát triển, [4], 73–80. Truy vấn từ //jsde.nctu.edu.vn/index.php/jsde/article/view/135
[KTSG] – Thời gian gần đây, nhiều doanh nghiệp phản ánh tình trạng công văn chứa quy phạm pháp luật, khi áp dụng còn cao hơn cả thông tư, nghị định và họ sợ công văn hơn cả luật…
- Có hàng trăm ngàn văn bản quy phạm pháp luật, song vẫn “thiếu tầm nhìn”
- Đề xuất Ngân hàng Nhà nước có quyền điều tra vi phạm pháp luật về ngân hàng
Gần đây, Tổng cục Thuế ban hành Công văn 1798 [do Cục trưởng Cục Thanh tra – kiểm tra thuế ký thừa lệnh] gửi các cục thuế địa phương yêu cầu rà soát các hóa đơn xuất bán ra của 524 doanh nghiệp; sau đó, theo chỉ đạo của Tổng cục Thuế, các cục thuế lại yêu cầu doanh nghiệp giải trình về những hóa đơn đã giao dịch với những doanh nghiệp thuộc danh sách đính kèm, khiến không ít doanh nghiệp bức xúc. Bởi họ phải mất công, mất sức để đi giải trình với cơ quan thuế hàng loạt nội dung như cung cấp bảng kê hàng hóa, dịch vụ mua vào; hợp đồng kinh tế, phiếu nhập kho, phiếu xuất kho, chứng từ thanh toán…
Trong trường hợp này, đáng ra cơ quan thuế cần xác định cho rõ trách nhiệm thuộc về ai chứ không thể dùng mệnh lệnh hành chính bắt buộc bởi điều này sẽ gây khó khăn cho doanh nghiệp.
Giá trị pháp lý của công văn và thực tiễn
Hiện nay, mỗi lần đề cập đến “giá trị pháp lý của văn bản công văn” thì không ít người lúng túng, bởi pháp luật không có quy định rõ ràng, còn thực tiễn áp dụng thì khá mơ hồ.
Công văn nhà nước là một loại văn bản hành chính, là một loại thư công được sử dụng phổ biến, thường xuyên và đa dạng nội dung. Đây là văn bản linh động nhất trong tất cả các hình thức văn bản đang được sử dụng ở các cơ quan nhà nước. Công văn có vai trò quan trọng trong việc liên hệ, trao đổi thông tin giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với tổ chức, công dân.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy có rất nhiều công văn chứa đựng những quy tắc xử sự chung như một văn bản quy phạm pháp luật hoặc có nội dung hướng dẫn trực tiếp một văn bản quy phạm pháp luật khác. Vì tính chất linh động nên rất nhiều nội dung văn bản mơ hồ, từ việc chứa đựng các quy định khác so với nghị định, thông tư đến việc không ghi rõ thời hạn hiệu lực hay thời điểm hết hiệu lực, nhất là khi nội dung công việc và sự kiện trong công văn đã kết thúc hoặc khi có một văn bản khác thay thế.
Cho đến thời điểm hiện tại thì chưa có một văn bản nào xác định thang bậc giá trị pháp lý của công văn, nhưng có thể khẳng định, về pháp lý, công văn không được xem là văn bản quy phạm pháp luật, không có giá trị pháp lý bắt buộc thực thi và chế tài nên chỉ mang tính chất tham khảo.
Thực tiễn công văn được sử dụng như sau:
[1] Công văn dùng để hướng dẫn, đôn đốc, nhắc nhở các vấn đề về hành chính. Đây là loại công văn được ghi nhận gián tiếp trong các văn bản pháp luật, và được sử dụng rộng rãi, không phát sinh tranh luận gì về giá trị pháp lý.
[2] Công văn được ban hành chứa đựng quy phạm pháp luật. Đây là thực trạng còn tồn tại phổ biến khi ban hành công văn ở nước ta, thay vì ban hành một văn bản quy phạm pháp luật thì lại ban hành công văn. Các công văn này không phải trải qua bất cứ thủ tục nào như lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp hay các cơ quan liên quan mà hoàn toàn dựa vào ý chí chủ quan của các cơ quan ban hành, đôi khi có sự khác nhau về cách hiểu giữa cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp, tổ chức. Điều này biến công văn trở thành một phần của pháp luật. Nhưng hiện nay không hề có quy định nào yêu cầu các bộ, ngành phải công khai công văn, cho nên doanh nghiệp và luật sư không biết tra cứu ở đâu. Kết quả là rủi ro pháp lý luôn thường trực.
Thay vì ban hành một văn bản quy phạm pháp luật thì lại ban hành công văn chứa quy phạm pháp luật. Các công văn này không phải trải qua bất cứ thủ tục nào như lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp hay các cơ quan liên quan mà hoàn toàn dựa vào ý chí chủ quan của các cơ quan ban hành, đôi khi có sự khác nhau về cách hiểu…
Chẳng hạn như Công văn 8909/BKHĐT-PC, ngày 31-12-2020, do Bộ Kế hoạch Đầu tư ban hành, hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư 2020; hay các công văn của Bộ Y tế hướng dẫn thực hiện quy định của Luật Dược…
[3] Công văn dùng để hướng dẫn trực tiếp văn bản quy phạm pháp luật trong khi việc hướng dẫn này phải được thực hiện bởi những văn bản quy phạm pháp luật. Điều này tạo ra sự tùy ý trong việc hướng dẫn thực thi pháp luật, gây ra hệ lụy rất lớn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Nhiều lúc đọc luật thấy thông thoáng lắm, đến nghị định bó lại một tí, thông tư thì hẹp hơn, và đến công văn thì như đi vào ngõ hẹp.
Thực tế không chỉ lĩnh vực quản lý thuế mà nhiều lĩnh vực khác đều bị ảnh hưởng bởi công văn chứa quy phạm pháp luật, hoặc chứa các yêu cầu vượt quá so với luật định. Về mặt pháp lý, doanh nghiệp chỉ thực hiện theo văn bản pháp quy là luật, nghị định và thông tư. Nhưng khi có công văn của các cơ quan quản lý nhà nước, doanh nghiệp cũng phải thực hiện. Trong một số trường hợp, công văn khác biệt với cả các văn bản pháp quy.
Ngày 22-3-2022 Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hà Nội ban hành Công văn 1685 có nội dung đề nghị UBND các quận, huyện, thị xã tạm dừng việc tiếp nhận, giải quyết thủ tục hành chính liên quan đến việc chia tách thửa đất đối với thửa đất nông nghiệp; thửa đất có đất ở và đất nông nghiệp trong cùng thửa đất; thửa đất phi nông nghiệp không phải là đất ở. Văn bản này cũng gây khó khăn cho nhiều người dân trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Rõ ràng, văn bản trên không đưa quy định mới mà chứa quy phạm pháp luật phủ định, tức là một quy phạm ở các văn bản như nghị định, thông tư đáng lẽ đang có hiệu lực thì bị phủ định bởi công văn này. Rất may, ngày 12-4-2023, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp, đã ban hành Công văn 1685/STNMT-ĐKTKĐĐ gửi UBND thành phố Hà Nội đề nghị kiểm tra, xử lý Công văn 1685 của Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hà Nội để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng, ban hành văn bản.
Theo Bộ Tư pháp, tách thửa là quyền của người sử dụng đất khi đáp ứng đầy đủ các điều kiện và được thực hiện theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Do đó, yêu cầu trên của Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hà Nội không đảm bảo cơ sở pháp lý về nội dung và không thuộc thẩm quyền. Đồng thời, có thể ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Hơn nữa, Công văn 1685 là văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật, nên việc ban hành văn bản này là hành vi bị nghiêm cấm được quy định tại khoản 2, điều 14, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 [sửa đổi, bổ sung năm 2020].
Nguyên nhân tình trạng trên
Thứ nhất, công tác lập quy chưa được đầu tư đúng mức. Thực tế cho thấy, trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng như hiện nay cũng như trong bối cảnh công nghệ thông tin phát triển mạnh mẽ, nhiều quan hệ xã hội phát sinh mà pháp luật chưa kịp thời điều chỉnh. Cho nên, công văn được ban hành để lấp những khoảng trống này. Nhưng có nhiều trường hợp, các cơ quan vẫn còn thụ động trong việc dự báo xu hướng phát triển của các quan hệ xã hội trong quá trình lập quy, dẫn đến nhiều khoảng trống, dù khi soạn thảo có thể dự liệu được để đưa vào trong văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, do thủ tục ban hành đơn giản, nhanh chóng, quy trình không được giám sát, chủ yếu dựa trên ý chí của cơ quan ban hành nên xảy ra tình trạng ban hành và áp dụng công văn một cách tràn lan.
Thứ ba, công tác rà soát, kiểm tra, xử lý công văn chứa quy phạm pháp luật, công văn có nội dung sai quy định không được nghiêm cho nên nhiều chủ thể lạm dụng ban hành công văn tràn lan. Điều này sẽ làm xáo trộn việc áp dụng pháp luật trong thực tế. Vì vậy, pháp luật cần có quy định những trường hợp cụ thể cơ quan nhà nước được phép ban hành công văn.
Thứ tư, chưa xử lý trách nhiệm của các chủ thể ban hành công văn chứa quy phạm pháp luật một cách nghiêm túc, triệt để, nên không làm chùn bước được việc ban hành các dạng công văn như trên.
Một số gợi ý khắc phục
Về phía các cơ quan nhà nước, cần tăng cường năng lực lập quy để kịp thời “bịt kín” những kẽ hở pháp lý. Cần đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chuyên nghiệp hơn. Điều này không chỉ nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật mà còn gián tiếp hạn chế tình trạng ban hành công văn một cách tràn lan như hiện nay.
Đồng thời, cần đưa ra nguyên tắc xác định giá trị pháp lý của công văn; những trường hợp nào được ban hành công văn; bổ sung nguyên tắc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đó là “những công văn chứa quy phạm pháp luật thì mặc nhiên không được áp dụng”, nhất là những công văn liên quan tới quyền và nghĩa vụ của người dân, doanh nghiệp [những vần đề này phải quy định trong luật, chứ không thể quy định trong các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành, đặc biệt là công văn]; nêu rõ trách nhiệm pháp lý của các chủ thể ban hành quá nhiều công văn chứa quy phạm pháp luật.
Về phía người dân, đối với những công văn như trên, có thể chọn giải pháp là làm đơn kiến nghị đến Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật để đề nghị kiểm tra, hoặc khiếu nại với chính quyền về công văn hành chính có ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Trong tương lai, cần cho phép người dân kiện trực tiếp những công văn dạng này ra tòa án, để yêu cầu xác định giá trị pháp lý của loại văn bản này.
Thế nào là văn bản công văn?
Công văn là một loại văn bản hành chính được sử dụng phổ biến trong các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp. Công văn là công cụ giao tiếp chính thức của cơ quan nhà nước với cấp trên, cấp dưới và công dân.
Công văn chỉ đạo là gì?
- Công văn chỉ đạo: Là loại Công văn do cấp trên ban hành nhằm thông tin cho cơ quan, bộ phận cấp dưới về các công việc cần triển khai, thực hiện. - Công văn đôn đốc, nhắc nhở: Là loại Công văn do cấp trên ban hành nhằm nhắc nhở, chấn chỉnh cấp dưới thực hiện các hoạt động, công việc đã được yêu cầu thực hiện trước đó.
Công văn trả lời là gì?
1. Văn bản trả lời công văn là gì? Văn bản trả lời công văn [hay còn gọi là công văn trả lời phúc đáp] là dạng văn bản dùng để phản hồi phúc đáp các công văn của đối tác, cấp trên hoặc một số cơ quan, đơn vị có thẩm quyền nào đó.
Văn bản chỉ đạo là gì?
Văn bản hành chính thông thường hay văn bản chỉ đạo điều hành bao gồm những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức.