Quản lý khu vực công là gì năm 2024
|
Mô hình quản lý công mới (tiếng Anh: New Public Management - NPM), không đơn giản là hành chính công mới so với hành chính công truyền thống, mà là kết quả quá trình phát triển của hành chính công trên cơ sở phê phán, khắc phục những hạn chế; đồng thời kế thừa, phát huy những ưu điểm của từng mô hình hành chính công truyền thống. Điểm mới của NPM thể hiện rõ ở việc sử dụng cụm từ “quản lý” thay cho cụm từ “hành chính” với hai ý nghĩa cơ bản: thứ nhất, đặt trọng tâm cải cách vào quản lý hành chính công gồm cải cách bộ máy quản lý, thể chế quản lý và “nhà quản lý” trong sản xuất và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công; thứ hai, cải cách quản lý khu vực công theo tinh thần, lý thuyết, phương pháp và kỹ thuật quản lý doanh nghiệp của khu vực tư nhân. Show Các mô hình quản lý công mới Sự ra đời của mô hình quản lý công mới Theo tác giả Cristopher Hood, quản lý công mới ra đời vào giữa những năm 1970 và nhanh chóng trở thành mô hình phổ quát trong cải cách hành chính (CCHC) công trên thế giới(1). Về mặt thực tiễn, NPM xuất hiện bởi ảnh hưởng của bốn xu hướng: 1) Cắt giảm ngân sách và nhân lực của hành chính công; 2) Tư nhân hóa trong cung cấp dịch vụ công; 3) Tự động hóa gắn với áp dụng công nghệ thông tin trong sản xuất và phân bổ các dịch vụ công; 4) Phát triển các chương trình nghị sự quốc tế với trọng tâm là quản lý công, thiết kế chính sách, ra quyết định và hợp tác giữa các chính phủ trong hành chính công. Về mặt lý luận, NPM ra đời từ sự kết hợp của hai trào lưu khoa học: một là, trào lưu kinh tế học tân thể chế (new institutional economics), thể hiện qua sự phát triển của lý thuyết lựa chọn công, lý thuyết chi phí giao dịch, lý thuyết người ủy nhiệm - người thừa hành và lý thuyết khác. Kinh tế học tân thể chế giúp tạo ra một tập hợp các nguyên lý CCHC dựa trên sự cạnh tranh, lựa chọn tiêu dùng, minh bạch và các cấu trúc khuyến khích; khác hẳn các nguyên lý của hành chính công kiểu quân sự với cấu trúc trật tự thứ bậc, chặt chẽ, cứng nhắc và kém hiệu quả; hai là, trào lưu quản lý luận (managerialism) kiểu kinh doanh, trào lưu này giúp tạo ra các nguyên lý hành chính dựa trên chuyên môn quản lý chuyên nghiệp đòi hỏi sự trao quyền ra quyết định theo kiểu “tự do quản lý” để đạt được các mục tiêu và phát triển văn hóa phù hợp nhằm đạt hiệu quả cao hơn cho tổ chức. Tuy nhiên, sự kết hợp này có thể không đồng đều, ví dụ ở New Zealand, NPM dựa nhiều hơn vào kinh tế học tân thể chế. Trong khi đó, ở Vương quốc Anh và Australia, NPM lại dựa nhiều hơn vào quản lý luận kiểu kinh doanh. Quản lý công mới năm 1991 - mô hình phổ quát Năm 1991, Cristopher Hood đã tổng hợp và khái quát được các nội dung cơ bản của NPM tạo thành mô hình phổ quát có thể áp dụng cho các loại trường hợp CCHC, bao gồm: 1) Sự tham gia của quản lý chuyên nghiệp thể hiện ở việc trao quyền và trách nhiệm quản lý cho người đứng đầu tổ chức hành chính; 2) Các tiêu chuẩn và chỉ báo hiệu quả thể hiện ở việc xác định rõ mục tiêu, mục đích và các chỉ số, chỉ báo đo lường, đánh giá kết quả, hiệu quả các dịch vụ công; 3) Kiểm soát các đầu ra thể hiện ở việc đề cao kết quả hơn quy trình và việc phân bổ các nguồn lực gắn với hiệu quả được đo lường, đánh giá; 4) Phân tách các đơn vị trong khu vực công theo hướng phi tập trung hóa, thể hiện ở việc chia tách đơn vị sản xuất với đơn vị cung cấp bao gồm cả sử dụng hợp đồng thuê khoán trong và ngoài khu vực dịch vụ công; 5) Chuyển mạnh sang cạnh tranh trong khu vực công bằng cách áp dụng các thủ tục đấu thầu và hợp đồng nhằm giảm chi phí và tăng hiệu quả; 6) Áp dụng các phong cách quản lý tư nhân, thể hiện qua việc chuyển đổi từ “đạo đức công vụ kiểu quân sự” sang chế độ linh hoạt trong tuyển dụng, đãi ngộ và sử dụng các công cụ quản lý của khu vực tư nhân bao gồm cả các kỹ thuật quan hệ công chúng trong khu vực công; 7) Tăng cường kỷ luật và tiết kiệm trong sử dụng các nguồn lực thể hiện qua việc cắt giảm chi phí trực tiếp, tăng kỷ luật lao động, giảm các “chi phí tuân thủ” đối với kinh doanh và tăng kiểm tra các yêu cầu nguồn lực của khu vực công, đảm bảo “làm nhiều hơn với chi phí ít hơn”. Theo Cristopher Hood, tất cả các nội dung này có thể không đồng thời xuất hiện và việc những nội dung hay yếu tố nào thể hiện với mức độ như thế nào là tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể, từng cuộc CCHC công nhất định. Quản lý công mới năm 1992 - mô hình quản lý phát minh lại Năm 1992, hai tác giả Osborne và Gaebler đã xuất bản cuốn sách nổi tiếng “Reinventing government”(2). Theo đó, NPM được hai tác giả này khái quát thành mô hình “quản lý phát minh lại” để trả lời câu hỏi làm thế nào chuyển đổi được khu vực công theo tinh thần doanh nghiệp. Do vậy, có thể gọi đây là mô hình “quản lý theo tinh thần doanh nghiệp”. Sử dụng ngôn ngữ của đầu thế kỷ XXI có thể gọi là mô hình “NPM khởi nghiệp” với nghĩa là quản lý hành chính công đảm bảo thúc đẩy khởi nghiệp. Điều này đặt ra vấn đề “mới” cho NPM là quản lý hành chính công để thúc đẩy tăng thu nhập, thay cho vấn đề cắt giảm chi tiêu công. Mô hình quản lý “phát minh lại” theo tinh thần doanh nghiệp đối với hành chính công được tác giả Osborne (1993) tóm tắt thành 07 yếu tố đặc trưng cơ bản sau(3): 1) Xúc tác: quản lý hành chính công chuyển trọng tâm từ tăng cường xây dựng khu vực công sang thúc đẩy phát triển khu vực tư nhân và chuyển đổi từ quản lý sang điều chỉnh, “lái” khu vực tư nhân sang hướng tham gia giải quyết các vấn đề của xã hội; 2) Dựa vào cộng đồng: quản lý hành chính công chuyển từ bao cấp, làm thay cho cộng đồng sang dựa vào cộng đồng thông qua việc trao quyền và mở rộng sự tham gia của các gia đình, cộng đồng trong việc giải quyết các vấn đề của họ; 3) Cạnh tranh: quản lý hành chính công chuyển từ cơ chế độc quyền sang cơ chế cạnh tranh giữa các bên liên quan trong sản xuất, cung cấp hàng hóa công, dịch vụ công; 4) Theo đuổi sứ mệnh: quản lý hành chính công chuyển từ cơ chế hoạt động theo quy tắc sang cơ chế hoạt động theo sứ mệnh. Các tổ chức hành chính được trao quyền xác định rõ sứ mệnh và mục tiêu để căn cứ vào đó xác định các quy tắc, các biện pháp để các cá nhân thành viên cùng thực hiện; 5) Hướng đến kết quả: quản lý hành chính công chuyển từ việc quá chú trọng kiểm soát đầu ra sang chú trọng kiểm soát kết quả, dựa vào kết quả để đánh giá hiệu quả sản xuất, cung cấp hàng hóa công, dịch vụ công; 6) Phục vụ khách hàng: quản lý hành chính công chuyển từ phân bổ nguồn lực cho người sản xuất, người cung cấp sang phân bổ nguồn lực cho người sử dụng như khách hàng của hàng hóa công, dịch vụ công; 7) Phi tập trung: quản lý hành chính công chuyển từ hệ thống bộ máy tổ chức lớn, cồng kềnh bao gồm cả thông tin sang hệ thống các bộ máy tổ chức gọn nhẹ với các nguồn lực được phân bổ, huy động và sử dụng trực tiếp, nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả; 8) Phát triển thị trường: quản lý hành chính công theo kiểu doanh nghiệp, không giản đơn tìm cách đáp ứng nhu cầu thị trường hiện hành mà hướng đến việc tạo ra thị trường mới để phục vụ hiệu quả hơn nhu cầu của xã hội. Mô hình quản lý “phát minh lại”, hay quản lý theo tinh thần doanh nghiệp với các đặc trưng nêu trên không phải để làm theo khẩu hiệu “Nhà nước tối thiểu, thị trường tối đa”, mà mô hình này được xây dựng nhằm đảm bảo cho nhà nước hoạt động hiệu quả hơn trong việc đáp ứng nhu cầu phát triển của xã hội. Vì vậy, mô hình này vẫn còn nhiều giá trị lý luận và vận dụng trong thực tiễn cải cách hành chính công hiện nay trên thế giới. Quản lý công mới từ năm 2000 đến nay - mô hình cải cách quản lý công Hai tác giả là Pollitt và Bouckaert đã đưa ra mô hình NPM như cải cách quản lý công lần đầu(4) vào năm 2000 và tiếp tục sửa đổi, bổ sung đến lần thứ tư vào năm 2017 cho phù hợp với thời đại(5). Các đặc điểm cơ bản của NPM trong giai đoạn từ năm 2000 đến nay được trình bày khái quát rõ nhất trong cuốn sách tái bản lần thứ ba năm 2011, theo đó NPM đặc trưng bởi các nội dung: hợp đồng ngoài; đo lường hiệu quả; hợp tác công tư; các cơ quan quản trị(6). Cải cách quản lý công được Pollitt và Bouckaert định nghĩa ngắn gọn là các thay đổi trong cấu trúc và quá trình của các tổ chức khu vực công với mục tiêu là làm cho chúng hoạt động tốt hơn(7). Định nghĩa này nhấn mạnh cải cách quản lý công không phải chính trị của các tổ chức thuộc khu vực công cấp quốc gia bao gồm các tổ chức cấp Trung ương, địa phương và các cơ quan quản lý quốc tế, cơ quan tư vấn quản lý quốc tế. - Các thành tố của NPM: theo cách tiếp cận cải cách quản lý công, NPM là hệ thống các thành tố cơ bản gồm: hiệu quả thông qua đo lường các sản phẩm đầu ra; các hình thức tổ chức tinh gọn, chuyên môn hóa thay cho các hình thức tổ chức cồng kềnh, đa chức năng; sử dụng rộng rãi các hợp đồng thay thế cho các quan hệ thứ bậc; áp dụng các cơ chế thị trường hoặc cơ chế kiểu thị trường, bao gồm cơ chế đấu thầu cạnh tranh, các bảng xếp hạng khu vực công và chế độ trả công gắn với hiệu quả; đặt trọng tâm dịch vụ vào người sử dụng như “khách hàng” và áp dụng các kỹ thuật cải tiến chất lượng. NPM từ năm 2000 đến nay được Pollitt và Bouckaert nghiên cứu so sánh với mô hình quản trị công mới và mô hình nhà nước kiểu Weber mới - hay nhà nước tân Weber. Theo hai tác giả này, mỗi mô hình đặc trưng bởi một chủ trương lớn. NPM chủ trương làm cho “Chính phủ” cụ thể là quản lý công hiệu quả hơn và nhạy bén với khách hàng hơn bằng cách áp dụng các phương pháp kiểu kinh doanh. Trong khi đó, mô hình quản trị công mới chủ trương làm cho “Chính phủ” cụ thể là quản lý công hiệu quả hơn và hợp thức hơn bằng cách tiếp cận mạng lưới với sự mở rộng tham gia của các thành phần xã hội trong xây dựng và thực thi chính sách. - Mô hình cải cách quản lý công: Pollitt và Bouckaert đưa ra mô hình cải cách quản lý công dưới dạng một sơ đồ logic gồm bốn yếu tố lớn, trong đó yếu tố trung tâm là “quá trình ra quyết định” của giới tinh hoa, cụ thể là các nhà quản lý cấp cao. Mô hình cải cách quản lý công cho thấy “hệ thống hành chính” có ảnh hưởng trở lại đối với “quá trình ra quyết định của giới tinh hoa”. Trong đó, các kết quả đạt được có mối liên hệ ngược với quá trình ra quyết định và với quá trình thực hiện. Mô hình cải cách quản lý công còn một yếu tố là “các sự kiện bất ngờ”, ví dụ các thảm họa, hay các sự cố có thể ảnh hưởng tới quá trình ra quyết định và ảnh hưởng tới hệ thống chính trị, hệ thống này có mối tương tác với các lực lượng kinh tế - xã hội. Theo Pollitt và Bouckaert, cải cách quản lý công không phải là khoa học, không phải công nghệ quản lý và cũng không phải kết quả của toàn cầu hóa. Cải cách quản lý công là quá trình chính trị, tổ chức, kinh tế, công nghệ với các kết quả hoàn toàn không xác định(8). Vận dụng mô hình quản lý công mới trong cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay Thứ nhất, cần căn cứ vào quan điểm, mục tiêu và nội dung cải cách hành chính. Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 (Chương trình), xác định rõ những nội dung chính: 1) Cải cách hành chính là một đột phá phát triển đất nước, gắn với cải cách lập pháp, cải cách tư pháp và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; 2) Cải cách hành chính phải xuất phát từ lợi ích của người dân, doanh nghiệp; lấy người dân, doanh nghiêp làm trung tâm; lấy sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp là thước đo đánh giá chất lượng phục vụ của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp; 3) Các nội dung cải cách hành chính phải được tiến hành đồng bộ, thống nhất, có trọng tâm, trọng điểm, phù hợp với điều kiện thực tiễn và góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. 4) Cải cách hành chính phải gắn với đổi mới tư duy và hành động sáng tạo; đổi mới phương thức quản trị hiện đại, ứng dụng công nghệ số, chuyển đổi số, tận dụng các thành tựu của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, với lộ trình, bước đi phù hợp. 5) Cải cách hành chính phải kế thừa các thành tựu cải cách hành chính nhà nước trong giai đoạn vừa qua; tiếp thu những kinh nghiệm, những bài học thành công trong cải cách của các nước có nền hành chính phát triển để vận dụng vào thực tiễn một cách phù hợp(9). Về mục tiêu chung, Chương trình nhấn mạnh: thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả; xây dựng nền hành chính “tinh gọn”, “có năng lực kiến tạo phát triển, liêm chính, phục vụ nhân dân”. Về nội dung, Chương trình tiếp tục thực hiện cải cách thể chế, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và tài chính công. Đồng thời, tiếp tục thực hiện nội dung cải cách thủ tục hành chính, cải cách chế độ công vụ và xây dựng, phát triển Chính phủ điện tử, Chính phủ số. Có thể thấy, các yếu tố của NPM với các biến thể, ít nhiều được phản ánh trong các quan điểm chỉ đạo và các nội dung của Chương trình. Ví dụ, CCHC gắn với đổi mới lãnh đạo, quản trị, quản lý nhằm phục vụ lợi ích của người dân và doanh nghiệp; gắn với chuyển đổi số. Đặc biệt, quan điểm CCHC phải tiếp thu kinh nghiệm trong CCHC của một số quốc gia trên thế giới. Thứ hai, quản lý công mới trong các nghiên cứu về cải cách hành chính ở Việt Nam. Một số nghiên cứu không trực tiếp nhắc đến NPM và các biến thể, nhưng đã nhấn mạnh những nội dung liên quan. Ví dụ, một số nhà nghiên cứu nhấn mạnh CCHC không đơn thuần là cải cách TTHC, mà thực chất đó là sự đổi mới phương thức quản lý nhà nước, đổi mới thể chế quản lý hành chính nhà nước trong đó cần phân định rõ lãnh đạo với quản lý với hành chính(10) và phân công lao động giữa nhà nước, thị trường và xã hội(11). Tuy nhiên, vấn đề của quản lý không đơn giản là ai làm được và làm tốt cái gì thì giao cho cái đó, mà vấn đề làm việc gì cho ai và vì ai. Điều này gắn với việc cải cách thể chế, trong đó cần cụ thể hóa phương thức “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ”. Một số nghiên cứu bước đầu tìm hiểu, giới thiệu về NPM để gợi mở hướng vận dụng NPM vào cải cách hành chính ở Việt Nam(12), đổi mới hành chính công theo hướng áp dụng quản lý công hiện đại(13), đổi mới hành chính công truyền thống sang quản lý công mới(14) đã cảnh báo NPM không phải “chiếc đũa thần” và cần tính đến đặc điểm của môi trường chính trị để áp dụng phù hợp(15) và đổi mới từ NPM đến quản trị số(16). Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là vận dụng nội dung, yếu tố gì của NPM vào nội dung cụ thể nào của CCHC ở Việt Nam. Một số đề xuất cụ thể theo tinh thần NPM là áp dụng cơ chế cạnh tranh, như ký hợp đồng trên cơ sở kết quả đấu thầu công khai và công bằng trong cung ứng dịch vụ công. Một số đề xuất khác có thể cần xem xét kỹ lưỡng hơn, ví dụ đề xuất áp dụng việc cấp phát ngân sách theo chương trình, dự án và đề xuất cơ cấu lại những đơn vị sự nghiệp cồng kềnh, kém hiệu quả thành các đơn vị tự chủ. Bởi vì chương trình, dự án và tự chủ đều có thể không mang lại hiệu lực, hiệu quả nếu thiếu căn cứ khoa học và thực tiễn áp dụng cơ chế quản lý kiểu thị trường phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội. Do đó, vấn đề tự chủ là làm thế nào nâng cao năng lực của đơn vị cung cấp dịch vụ công, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc sử dụng có hiệu quả các khoản đầu tư ngân sách nhà nước, mà không phải là vấn đề cắt giảm ngân sách nhà nước. Việc áp dụng mô hình NPM với các biến thể khác nhau đòi hỏi phải xem xét, nghiên cứu một cách hệ thống từng tình huống CCHC. Trong đó, cần nghiên cứu kỹ lưỡng các nội dung, thành phần, đặc điểm, tính chất của các biến thể NPM. Ví dụ, NPM và các biến thể nhấn mạnh sự cần thiết phải đổi mới quản lý hành chính công trong CCHC công theo hướng áp dụng các nguyên lý quản lý của khu vực tư nhân; việc chuyển trọng tâm quản lý dựa theo đầu vào sang quản lý dựa theo kết quả đầu ra, hiệu quả được đo lường, đánh giá một cách khoa học và việc áp dụng các cơ chế kiểu kinh doanh, nhưng không đơn thuần coi người sử dụng là “khách hàng” và không kích cung mà kích cầu trong sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ công./. ----- Ghi chú: (1) Hood, C. C. 1991. “A Public Management for All Seasons?” Public Administration and Public Policy, 69:3-19. (2) Osborne, D. and Gaebler, T. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison-Wesley (3) David T. Osborne. 1993. “Reinventing government”. Leadership Abstract, 6(1): 2-3. (4) Pollitt, C. and Bouckaert, G. 2000. Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxford: Oxford University Press. (5) Pollitt, C. and Bouckaert, G. 2017. Public Management ReformA Comparative Analysis - Into The Age of Austerity. Oxford: Oxford University Press. (6),(7),(8) Pollitt, C. and Bouckaert, G. 2011. Public Management Reform: A Comparative Analysis - New Public Management, Governance and the New Weberian State. 3rd edition. Oxford: Oxford University Press, tr.25, tr.2, tr.221. (9) Chính phủ, Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030. (10) Đỗ Quốc Sam, “Bàn về lãnh đạo và quản lý trong công cuộc cải cách hành chính”, Tạp chí Cộng sản điện tử, ngày/18/6/2007. (11) Đỗ Quốc Sam, “Lại bàn về cải cách hành chính”, Tạp chí Cộng sản điện tử, ngày 09/4/2008. (12) Bùi Huy Khiên, “Nghiên cứu mô hình quản lý công mới góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính theo hướng hiệu lực, hiệu quả”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 10/2012. (13) Phạm Đức Toàn, “Mối quan hệ giữa hành chính công với quản lý công và liên hệ với thực tiễn cải cách hành chính ở Việt Nam”, Tạp chí Cộng sản điện tử, ngày 06/9/2013. (14) Thái Xuân Sang, “So sánh mô hình quản lý công mới (hành chính phát triển) với mô hình hành chính truyền thống”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số tháng 05/2014. (15) Lê Anh Tuấn, “Quản lý công mới: Xu hướng cải cách”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 01/2018. (16) Bùi Thị Ngọc Mai, “Từ quản lý công mới đến quản trị số”, Tạp chí Quản lý nhà nước, ngày 14/6/2022. Quản lý khu vực gọi là gì?Quản lý khu vực là vị trí quản lý cấp cao, chịu trách nhiệm về hoạt động của các chuỗi cửa hàng, nhà hàng, cơ sở và chi nhánh kinh doanh trong một khu vực. 1. Người quản lý khu vực có trách nhiệm về hoạt động và tài chính đối với một khu vực hoặc lãnh thổ xác định. Khu vực công là gì?Khu vực công là khu vực do Nhà nước làm chủ sở hữu, Nhà nước đầu tư vốn hoặc một phần do tư nhân đầu tư vốn và được nhà nước quản lý nhằm tạo ra các sản phẩm và dịch vụ phục vụ các nhu cầu phát triển chung, thiết yếu của nhà nước và xã hội. Quản lý công là gì?Quản lý công là một bộ phận quản lý của Nhà, chuyên thực hiện các hoạt động và công việc liên quan đến quản lý hành chính và quản trị trong khu vực nhà nước. Cụ thể, đó là việc giám sát quỹ, thu thập và phân tích các số liệu thống kê của nhà nước, phát triển và thi hành chính sách của Chính phủ. Khu vực công và khu vực tư là gì?Khu vực công hay khu vực nhà nước là khu vực mà trong đó dùng để phân biệt với khu vực tư nhân (khu vực không phải nhà nước). Khu vực nhà nước là khu vực hoạt động kinh tế, xã hội, chính trị mà nhà nước là người quyết định. Trong khi đó khu vực tư nhân là khu vực hoạt động do tư nhân quyết định. |
