10/05/2021 Từ viết tắt Đọc bài viết
Một số tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý đất đai
Mặc dù đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận, tuy nhiên, thực tiễn hiện nay, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn khó khăn, tồn tại, hạn chế, nhất là trong quá trình tổ chức thi hành Luật đất đai.
Page Content
Về chính sách pháp luật đất đai
Luật Đất đai, đây là Luật có phạm vi điều chỉnh rộng điều chỉnh quan hệ về sở hữu đất đai, sử dụng đất đai. Do đó, trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật các Luật có liên quan có xu hướng quy định điều chỉnh các vấn đề có liên quan đến đất đai dẫn đến tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất, không đồng bộ giữa pháp luật về đất đai và các pháp luật khác có liên quan, ví dụ như: Luật Đầu tư, Doanh nghiệp quy định chồng lấn về các vấn đề liên quan đến đầu tư trên đất; Luật Đấu thầu quy định về các vấn đề đấu thầu dự án có sử dụng đất; Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Lâm nghiệp quy định chồng lấn về các vấn đề tài sản gắn liền với đất; Luật Công chứng quy định chồng lấn, quy định khác với Luật Đất đai về các vấn đề công chứng, chứng thực giao dịch đất đai; Luật quản lý và sử dụng tài sản công quy định chồng lấn về đất đai là trụ sở cơ quan nhà nước…;
Những mâu thuẫn, chồng chéo nêu trên đã gây khó khăn cho tổ chức thực hiện và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của các quy định của pháp luật, dẫn tới chưa khai thác có hiệu quả nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội.
Về quy hoạch sử dụng đất
Công tác dự báo nhu cầu sử dụng đất một số ngành, lĩnh vực, các dự án đầu tư chất lượng thấp, chưa phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp. Chính quyền một số địa phương chưa quan tâm đến công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nên khi có các công trình dự án đầu tư còn bị động.
Về giao đất, cho thuê đất
Việc giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất nhằm khai thác nguồn lực đất đai thực hiện còn rất hạn chế, hầu hết là vẫn thực hiện giao, cho thuê trực tiếp cho các nhà đầu tư. Tình trạng dự án Nhà nước đã giao đất, cho thuê đất nhưng chậm đưa đất vào sử dụng tuy đã được khắc phục nhưng vẫn còn xảy ra gây lãng phí nguồn lực đất đai; quy định chuyển sang thuê đất của các tổ chức sự nghiệp công lập vẫn chưa được các địa phương nghiêm túc thực hiện. Kết quả kiểm kê đất đai năm 2014, cả nước còn 2.795 tổ chức kinh tế đang sử dụng 655.056 ha đất tại 36 tỉnh, thành phố được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất mà chưa chuyển sang thuê đất theo quy định; trong đó có 1.369 doanh nghiệp nhà nước sử dụng 100.113 ha đất, 113 hợp tác xã sử dụng 335.881 ha đất và 413 tổ chức khác đang sử dụng 219.062 ha đất.
Việc phân cấp mạnh thẩm quyền giao đất, cho thuê đất cho địa phương qua thực tế triển khai thực hiện đã nảy sinh tình trạng Trung ương không kiểm soát chặt chẽ được việc sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư tại các vị trí xung yếu, chiến lược về quốc phòng, an ninh và quyết định đối với việc sử dụng đất của các dự án có tầm quan trọng quốc gia. Việc thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai rất khó khăn, nhất là các dự án đã được giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa đất vào sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng; việc quản lý, điều tiết đất đai trong các khu kinh tế, khu công nghiệp còn hạn chế, bất cập, nhiều khu công nghiệp tỷ lệ lấp đầy thấp.
Về tài chính đất đai
Việc xác định giá đất cụ thể còn có vướng mắc trong quy định của pháp luật cũng như triển khai trong thực tế, như theo quy định tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 của Chính phủ quy định về giá đất thì những thửa đất có giá trị theo bảng giá đất dưới 30 tỷ đồng trở lên đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, dưới 20 tỷ đồng trở lên đối với các tỉnh, thành phố còn lại thì thuộc trách nhiệm của ngành tài chính; đối với trường hợp thửa đất có giá trị bằng hoặc cao hơn các mức trên thì thuộc trách nhiệm của ngành tài nguyên và môi trường. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp cấp tỉnh là chủ tịch Hội đồng thẩm định giá nhưng hầu hết các địa phương đều phân cấp hoặc ủy quyền cho Phó chủ tịch tỉnh hoặc Giám đốc Sở Tài chính. Việc phối hợp giữa cơ quan xác định giá đất cụ thể và cơ quan thẩm định giá đất chưa tốt, để kéo dài thời gian.
Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng tại một số địa phương còn chậm, nhất là các dự án thực hiện thu hồi đất, bồi thường trong giai đoạn thay đổi cơ chế, chính sách. Một số dự án lớn thực hiện kéo dài đã nhiều năm nhưng chưa hoàn thành, vừa ảnh hưởng đến tiến độ của dự án đầu tư, ảnh hưởng đến đời sống của người dân, vừa tác động không tốt đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Một số địa phương chưa xây dựng khu tái định cư trước khi quyết định thu hồi đất hoặc đã xây dựng nhưng vị trí không thuận lợi, kết cấu hạ tầng thiếu đồng bộ, không phù hợp với phong tục, tập quán của người có đất thu hồi.
Về công tác thanh tra, kiểm tra và tổ chức thi hành pháp luật đất đai
Qua công tác kiểm tra và chỉ đạo trong thời gian vừa qua cho thấy công tác tổ chức thi hành pháp luật đất đai ở nhiều địa phương còn hạn chế, chưa quyết liệt mặc dù pháp luật đã có quy định cụ thể và theo phân cấp thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nhưng chưa quyết liệt. Cùng một quy định nhưng có địa phương làm tốt, có địa phương làm chưa tốt vẫn còn tình trạng đùn đẩy lên cấp trên.
Số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo về đất đai đã có xu hướng giảm so với trước đây nhưng vẫn chiếm tỷ lệ lớn. Các vụ việc đông người, phức tạp chủ yếu liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, dự án xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị, khu dân cư, khu du lịch, dịch vụ. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai thuộc thẩm quyền của địa phương vẫn còn chậm, tình trạng công dân gửi đơn khiếu nại vượt cấp lên các cơ quan Trung ương vẫn còn nhiều.
Về tổ chức, bộ máy ngành quản lý đất đai
Nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai rất nặng nề, phức tạp. Bộ máy tổ chức làm công tác quản lý nhà nước về đất đai và điều kiện về cơ sở vật chất, trang thiết bị ở nhiều địa phương chưa tương xứng với yêu cầu tổ chức triển khai thi hành pháp luật trên thực tế. Tổ chức bộ máy ở cấp xã chỉ duy trì một công chức địa chính địa chính; ở cấp huyện Phòng Tài nguyên và Môi trường chỉ có khoảng 3 - 5 cán bộ trong khi đó xử lý cả các nhiệm vụ liên quan đến môi trường, xây dựng, quản lý đô thị, dẫn đến quá tải trong thực thi công vụ, chưa thực hiện tốt được vai trò phát hiện, ngăn chặn các hành vi vi phạm trong lĩnh vực đất đai. Văn phòng Đăng ký đất đai một cấp ở một số tỉnh còn chậm kiện toàn, Tổ chức phát triển quỹ đất mặc dù đã được thành lập nhưng chưa được quan tâm bố trí nguồn lực đầy đủ để thực hiện chức năng tạo quỹ đất; năng lực cán bộ, công chức, viên chức chưa đáp ứng yêu cầu, điều kiện cơ sở vật chất, trang thiết bị còn thiếu.
CTTĐT
Là một quốc gia có dân số đông và nguồn lực đất đai hạn chế, Việt Nam có diện tích đất nông nghiệp bình quân khoảng 0,3 ha/người, thuộc hàng thấp nhất trên thế giới 1. Phương thức canh tác truyền thống dựa trên quy mô nhỏ, trung bình mỗi hộ được nhận khoảng 0,156 ha [thấp hơn 1/3 mức bình quân ở các nước trong khu vực như Thái Lan và Cam-pu-chia] 2. Tăng trưởng kinh tế và đô thị hóa nhanh chóng của Việt Nam trong hai thập kỷ gần đây đã góp phần chuyển đổi khoảng một triệu ha đất nông nghiệp thành đất thương mại và đất ở3. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất đã dẫn đến xu hướng gia tăng tranh chấp đất đai 4 và góp phần khắc sâu khoảng cách giữa thành thị và nông thôn 5.
Hà Nội đang vươn lên. Ảnh Duong Nguyen Hoang, Flickr [cropped], chụp ngày 24/11/2006. Giấy phép CC BY-NC-ND 2.0.
Chính sách và quản lí nhà nước về đất đai
Theo Hiến pháp, đất đai và các tài nguyên thiên nhiên khác là “tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” 6. Quốc hội ban hành luật và các nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia. Bộ Tài nguyên Môi trường [Bộ TNMT] là cơ quan thuộc chính phủ chịu trách nhiệm xây dựng và thực thi các chính sách về đất đai. Với từng giai đoạn, Ban Chấp hành Trung ương Đảng ra nghị quyết định hướng cho việc đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai.
Trong công tác giám sát về đất đai, quốc hội thực hiện quyền tối cao. Quyền giám sát về đất đai cũng được trao cho Mặt trận Tổ quốc, hội đồng nhân dân7 và Liên hiệp các hội Khoa học Kỹ thuật Việt Nam [VUSTA],8 và người dân. Liên hiệp các hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam thực hiện chức năng tư vấn, phản biện và giám định liên quan đến đất đai 9.
Luật đất đai hiện hành của Việt Nam được thông qua năm 201310 dựa trên sửa đổi Luật đất đai 2003. Dưới Luật này, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành một loạt văn bản dưới luật hướng dẫn việc thi hành, bồi thường, tái định cư và định giá đất 11. Một số điểm chính của Luật Đất 2013 bao gồm:
- Tăng cường phân quyền quản lý nhà nước về đất đai cho cấp tỉnh và huyện, trong đó có công tác lập quy hoạch sử dụng đất và định giá đất [phân cho cấp tỉnh] [điều 114].
- Ưu tiên giao đất, cho thuê đất đối với người dân tộc thiểu số không có đất hoặc thiếu đất sản xuất [điều 133].
- Tạo không gian cho công dân và các tổ chức quần chúng tham gia giám sát quy hoạch sử dụng đất [điều 43], chuyển đổi mục đích sử dụng đất [điều 69] và quản lý đất đai [điều 198-199].
Các báo cáo nghiên cứu của World Bank cho thấy thực tiễn công khai thông tin trong quản lý đất đai ở Việt Nam giai đoạn 2010-2014 đã có nhiều cải thiện , tuy nhiên mức độ công khai chưa đáp ứng yêu cầu của pháp luật.12
Trong những năm gần đây, sự quan tâm của các tổ chức xã hội đối với chính sách về đất đai ngày càng gia tăng. Hiện có ba mạng lưới liên quan đến đất đai duy trì hoạt động: Liên minh Đất đai [Landa], Mạng lưới Đất Rừng [LandNet], và Liên minh Đất Rừng [Forland].
Phân loại đất và các quyền hưởng dụng
Tính đền hết năm 2013, Việt Nam có 81% diện tích là đất nông nghiệp, trong đó đất trồng trọt chiếm 35%, đất rừng 45%, diện tích nuôi trồng thủy sản 1%13. Trong đất trồng trọt, 3,8 triệu ha [chiếm khoảng 35%] là đất chuyên canh lúa 14. Diện tích đất trồng lúa giảm nhẹ trong giai đoạn 2011-201515, theo quy hoạch sử dụng đất đến 2020 sẽ giảm thêm khoảng 52 nghìn ha phục vụ phát triển cơ sở hạ tầng và chuyển đổi cơ cấu cây trồng thích ứng với biến đổi khí hậu, thiên tai 16. Các tác động môi trường nêu trên, cùng với nạn phá rừng và việc xây dựng các đập thủy điện ngày càng ảnh hưởng tới đất nông nghiệp ven biển, trong đó có hơn 970.000 ha ở đồng bằng sông Cửu Long 17.
Nhà nước giao, cho thuê đất cho các cá nhân, tổ chức thông qua việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất [GCNQSDĐ]18. GCN QSDĐ có thể được trao đổi, chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê và được thừa kế. Các quyền thay đổi được cấp cho các loại đất khác nhau. Đất ở được phân bổ không xác định thời hạn; GCN QSDĐ nông nghiệp [“sổ đỏ”] và đất rừng trong thời hạn 50 năm.Giấy tờ này có giá trị pháp lý trong các giao dịch trao đổi, chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê, và thừa kế. Mỗi loại đất gắn với các quyền và thời hạn khác nhau. Đất ở không quy định thời hạn; đất nông nghiệp có sổ đỏ và đất lâm nghiệp có kỳ hạn tối đa 50 năm 19. Người dân không được tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp nếu không được cấp phép 20. Quyền khai thác lâm sản trên đất lâm nghiệp được quy định chặt chẽ, đặc biệt trong vấn đề khai thác gỗ.
Diện tích rừng
Rừng được xác định bởi đồng thời hai yếu tố, có cây che phủ và không bị sử dụng cho mục đích khác ngoài lâm nghiệp. Cây rừng có độ cao tối thiểu 5m. Diện tích rừng bao gồm cả những khu vực rừng tái sinh tuy cây chưa đạt độ cao 5m nhưng có triển vọng đạt độ che phủ 10% và chiều cao cây 5m, vì đây là những vùng tạm thời không còn chức năng dự trữ do tác động của con người hoặc nguyên nhân khách quan, song có triển vọng tái sinh.
Đất trồng cây lâu năm
Là đất canh tác lâu dài, không cần trồng mới sau mỗi vụ thu hoạch, như đất canh tác ca-cao, cà phê, cao su. Đất trồng cây lâu năm bao gồm cả đất có cây bụi, đất trồng cây ăn quả, cây cho hạt, cây thân leo, nhưng không bao gồm đất trồng cây lấy gỗ.
Đất có thể canh tác
Theo định nghĩa của FAO, đất có thể canh tác bao gồm đất trồng tạm thời [các khu vực xen canh chỉ tính một lần], các đồng cỏ tạm thời để chăn thả gia súc hay lấy cỏ, đất vườn và đất bỏ hoang tạm thời, không bao gồm đất bị bỏ hoang do tập quán du canh. Dữ liệu về “Đất có thể canh tác” không có nghĩa là đất có tiềm năng trồng trọt.
Luật đất đai hiện hành không thừa nhận các hình thức sở hữu đất theo phong tục tập quán và các cộng đồng [thôn bản] không có tư cách pháp lý để tham gia các giao dịch về đất đai. Điều này khác với thực tiễn ở nhiều nơi người dân thiểu số coi đất đai [đặc biệt là đất rừng] là tài sản chung của thôn bản. Tuy nhiên, Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng [2004] có thừa nhận sự tham gia của cộng đồng trong quản lý đất rừng 21. Tính tới năm 2015, chỉ có 2% đất rừng được giao cho các cộng đồng, so với 26% diện tích được giao cho cá nhân; phần lớn còn lại được quản lý bởi các nông lâm trường [công ty lâm nghiệp], các ban quản lý hoặc chính quyền địa phương22.
Chương trình cấp GCNQSDĐ của Chính phủ triển khai trong những năm 1990 [sau khi Luật đất đai 1993 ra đời] được đánh giá là một trong những nỗ lực về cải cách đất đai nhanh và mạnh trên thế giới23. Việc cấp GCNQSDĐ được đẩy nhanh ở một số nơi song ở nhiều nơi khác tốc độ triển khai còn chậm chạp. Tính đến năm 2013, Nhà nước đã cấp khoảng 38 triệu GCNQSDĐ. Ít nhất 11 tỉnh miền Nam hầu như đã hoàn thành việc cấp giấy này, trong khi ở nhiều tỉnh thành khác, tỉ lệ này đạt dưới 70%.24. Cho đến cuối 2015, Ngân hàng Thế giới và các nhà tài trợ quốc tế khác đã triển khai nhiều gói hỗ trợ Việt Nam thúc đẩy việc cấp GCNQSDĐ25.
Một vườn ươm cây tại Quảng Ninh, Việt Nam. Ảnh: Jeff Warren, Flickr, chụp ngày 19/1/2009. Giấy phép CC BY-SA 2.0.
Trong tiếp cân về đất đai, phụ nữ vẫn còn chịu thiệt thòi do hệ lụy phân biệt đối xử trong thừa kế của chế độ phụ hệ 26. Tính đến năm 2012, chỉ có 36% GCNQSDĐ nông nghiệp do phụ nữ đứng tên hoặc cùng đứng tên. Tỉ lệ này ở phụ nữ dân tộc thiểu số thậm chí còn thấp hơn, chỉ 21%.
Ô nhiễm và hoang hóa đất đai do bom mìn và vật liệu nổ sót lại từ chiến tranh phần nào đã được giải quyết trong những thập kỷ qua nhờ sự vào cuộc của quân đội và hỗ trợ từ quốc tế.. Các tỉnh miền Trung quanh khu vực phi quân sự trước đây và một số vùng biên giới là những nơi chịu ảnh hưởng nặng nề nhất.27. Chất độc màu da cam Mỹ đã rải lên hơn 2,2 triệu ha đất đai miền Nam Việt Nam để lại những hậu quả nặng nề về sức khỏe và tác động môi trường mang tính cục bộ. Song, theo một số phân tích, đất đai ở những nơi bị rải bề mặt không bị ảnh hưởng chất độc tồn dư về lâu dài28.
Thu hồi đất đai
Theo Hiến pháp và Luật đất đai 2013, Nhà nước có quyền thu hồi, trưng dụng đất đã giao cho người dân trong trường hợp cần thiết theo luật định, phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh hay “phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” 29. Quy định này chặt chẽ hơn so với Luật 2003 cho phép Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế nói chung 30. Ước tính đã có khoảng 10% dân số bị ảnh hưởng bởi chủ trương này theo luật cũ 2003. Các tín hiệu ban đầu cho thấy luật sửa đổi 2013 đã góp phần làm giảm tỉ lệ phát sinh các vụ việc mới về thu hồi đất 31.
Source: UNIDO. Created by ODI June 2016. Licensed under CC BY-SA 4.0. Explore the data.
Tính đến hết tháng 5/2017, Việt Nam có 325 khu công nghiệp [bao gồm cả khu công nghiệp, khu chế xuất] và 3 đặc khu kinh tế32. Chỉ có một số ít trường hợp đất nông nghiệp chuyển đổi quy mô lớn được giao cho nhà đầu tư nước ngoài 33; còn lại doanh nghiệp Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế và quản lý hơn 2,8 triệu ha đất nông nghiệp và đất rừng 34.
Giải quyết tranh chấp đất đai
Bộ TNMT và Quốc hội giám sát số vụ khiếu nại tố cáo về đất đai hàng năm. Phần lớn trong số đó liên quan đến tranh chấp đất đai. Riêng Bộ TN&MT, đơn khiếu nại và tố cáo về đất đai chiếm đến 98% số lượng đơn thư nhận được trong năm 201435. Theo báo cáo Quốc hội, trong hơn một triệu đơn thư khiếu nại tố cáo về đất đai giai đoạn 2003-2012, chỉ có “khoảng một nửa số đơn thư được xử lý thỏa đáng hay phần nào thỏa đáng”, phần lớn số đơn thư này được chuyển về chính quyền các cấp xử lý 36 theo quy định của Luật Khiếu nại 37. Chính quyền địa phương thường giải quyết các tranh chấp giữa các công dân với nhau, nhưng không giải quyết được các tranh chấp giữa công dân và các cơ quan nhà nước38.
Trong thực tế, công dân bị ảnh hưởng thường nộp khiếu nại về tranh chấp đất đai lên các cơ quan cấp cao. Nếu đơn thư không được giải quyết như mong muốn, họ có thể sẽ nhờ đến truyền thông hoặc tiến hành hoạt động cộng đồng, ví dụ như biểu tình trước văn phòng cơ quan chức năng ở Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, và một số tỉnh thành. Các lực lượng an ninh cho phép một số cuộc biểu tình diễn ra, nhưng đôi khi can thiệp với vũ lực nếu như tranh chấp lan rộng hay để tiến hành giải phóng mặt bằng ngay tức thì39. Vụ tranh chấp đất đai nổi bật nhất trong những năm gần đây là vụ tước đoạt đất Đoàn Văn Vươn ở quận Tiên Lãng, Hải Phòng40, xây dựng khu đô thị mới Ecopark ở ngoại thành Hà Nội 41 hay ở Đồng Tâm, Hà Nội 42. Phần lớn các vụ tranh chấp đất đai xảy ra do không thực hiện đúng các thủ tục thu hồi đất, mức bồi thường quá thấp, hay có dấu hiệu tham nhũng43. Chỉ có số ít các vụ tranh chấp được đưa ra tòa44; trong khi đó, báo chí truyền thông cũng đã góp phần quan trọng thúc đẩy trách nhiệm giải trình của các doanh nghiệp và cơ quan đơn vị nhà nước sử dụng đất.
Cập nhật tháng 12/2017