1. Mối quan hệ giữa Chính phủ và các cơ quan khác trong Dự thảo Luật Tổ chức Chính phủ
1.1 Mối quan hệ giữa Chính phủ và Chủ tịch nước
Trong mối quan hệ với Chính phủ, Điều 90 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ”. Đây là quy định không mới mà chỉ là sự kế thừa Điều 105 Hiến pháp năm 1992. Điểm mới duy nhất là trong Hiến pháp năm 2013 có quy định: “Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước”. Trong bối cảnh hiện nay, chúng tôi cho rằng quy định này là một bước tiến rất lớn trong tư duy lập hiến ở nước ta. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 38 Dự thảo Luật lại quy định: “Chính phủ họp bàn về những vấn đề Chủ tịch nước yêu cầu, xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của Chủ tịch nước”.
Như vậy, về mặt kỹ thuật lập pháp chỉ với việc đảo vị trí các từ ngữ trong câu cũng làm thay đổi mục đích ban đầu, từ việc Chính phủ phải họp bàn về vấn đề mà “Chủ tịch nước xét thấy cần thiết” để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước đã trở thành “Chính phủ họp bàn về những vấn đề Chủ tịch nước yêu cầu” nhưng việc họp bàn này chỉ được thực hiện khi Chính phủ “xét thấy cần thiết”. Quy định này trong Dự thảo Luật “vô hình trung” đã chuyển quyền chủ động của Chủ tịch nước sang cho Chính phủ. Việc sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ lần này là để phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội hiện nay và nhất là phù hợp với những nội dung mới được quy định trong Hiến pháp năm 2013, nhưng quy định của khoản 2 Điều 38 Dự thảo Luật là chưa phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Chúng ta ban hành luật là để phù hợp với Hiến pháp, chứ không phải “dùng luật để sửa Hiến pháp”. Do đó, nhằm đảm bảo tính thống nhất giữa Dự thảo Luật với Hiến pháp năm 2013 thì khoản 2 Điều 38 Dự thảo Luật cần phải quy định theo đúng tinh thần của Hiến pháp, là: “Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước”.
Khoản 3 Điều 38 Dự thảo Luật quy định: “Trong trường hợp nếu thấy không đủ điều kiện thực hiện, Chính phủ đề nghị Chủ tịch nước xem xét việc quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước”. Theo chúng tôi, quy định này là chưa thực sự hợp lý bởi các lý do sau đây:
Thứ nhất, theo khoản 6 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 thì Chủ tịch nước có quyền “quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70; quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước”. Với quy định này có thể thấy Chủ tịch nước có 04 quyền hạn liên quan đến điều ước quốc tế là:
i. Quyết định đàm phán điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước;
ii. Ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước;
iii. Trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa XHCN Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, các điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội;
iv. Quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước.
Bên cạnh đó, khoản 7 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có 02 nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến hoạt động ký kết và thực hiện điều ước quốc tế[4]:
i. Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước;
ii. Quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ [trừ điều ước liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa XHCN Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, các điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội].
Hiến pháp năm 2013 là đạo luật gốc, có giá trị pháp lý cao nhất. Như đã trình bày, Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định cho Chính phủ 02 nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến hoạt động ký kết và thực hiện điều ước quốc tế. Việc Dự thảo Luật “tự ý” quy định thêm quyền của Chính phủ “đề nghị Chủ tịch nước xem xét việc quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước” là chưa phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013.
Thứ hai, khi tiến hành đề xuất đàm phán, ký điều ước quốc tế thì cơ quan đề xuất đã phải lấy ý kiến bằng văn bản của Bộ Ngoại giao, ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp [nếu cơ quan đề xuất là Bộ Ngoại giao thì phải lấy ý kiến của Bộ Tư pháp và các cơ quan, tổ chức hữu quan] sau đó nộp hồ sơ trình về việc đàm phán, ký điều ước quốc tế[5] để Quốc hội [hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội] và Chủ tịch nước xem xét quyết định[6]. Trong tờ trình, báo cáo đề xuất đàm phán, ký điều ước quốc tế đã phải thể hiện những nội dung về sự cần thiết, yêu cầu, mục đích đề xuất đàm phán, ký điều ước quốc tế; đánh giá mức độ tương thích giữa quy định của điều ước quốc tế với quy định của pháp luật Việt Nam; đánh giá tác động chính trị, kinh tế - xã hội và những tác động khác[7]… Như vậy, quá trình này đã đánh giá tính khả thi của việc đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế cũng như đã tính toán đến điều kiện thực hiện điều ước quốc tế. Dự thảo Luật quy định quyền của Chính phủ “đề nghị Chủ tịch nước xem xét việc quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước” với lý do “nếu thấy không đủ điều kiện thực hiện” là không phù hợp với các quy định tương ứng trong Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế năm 2005. Ngoài ra, Điều 85 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế năm 2005 có quy định về những trường hợp chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhưng trong các trường hợp này không tồn tại quy định “nếu thấy không đủ điều kiện thực hiện”[8]. Về phương diện pháp lý quốc tế, các quốc gia có nghĩa vụ tận tâm, thiện chí thực hiện các cam kết quốc tế theo đúng nội dung và tinh thần của nguyên tắc Pacta Sunt Servanda - một trong bảy nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế. Nghĩa vụ tận tâm, thiện chí thực hiện các cam kết quốc tế không cho phép các quốc gia viện dẫn pháp luật nước mình để không thực hiện điều ước quốc tế[9]. Điều này càng khó chấp nhận hơn khi quốc gia lại “nại” ra lý do “không đủ điều kiện thực hiện” để chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế trái với pháp luật của chính quốc gia mình.
Thứ ba, trong quá trình phê chuẩn, gia nhập điều ước quốc tế, nếu xét thấy không đủ điều kiện thực hiện thì chúng ta vẫn có thể “bảo lưu” điều ước quốc tế[10]. Việc bảo lưu này là hoàn toàn phù hợp với các quy định của Công ước Vienna về Luật Điều ước quốc tế năm 1969 mà Việt Nam là thành viên[11]. Một khi đã phê chuẩn, gia nhập thì phải tận tâm thực hiện chứ không được dùng lý do “không đủ điều kiện thực hiện” để khước từ. Nhân đây cũng xin nói thêm là tiêu chí “không đủ điều kiện thực hiện” là một tiêu chí định tính và không có chuẩn chung để xác định, nên nếu không sửa đổi quy định này sẽ gây ra nhiều bất cập khi áp dụng vào thực tiễn.
Điều 64 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước củng cố và tăng cường nền quốc phòng toàn dân và an ninh nhân dân mà nòng cốt là lực lượng vũ trang nhân dân; phát huy sức mạnh tổng hợp của đất nước để bảo vệ vững chắc Tổ quốc, góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới”. Để làm rõ quy định này, khoản 2 Điều 89 Hiến pháp năm 2013 quy định thẩm quyền của Hội đồng Quốc phòng và An ninh do Chủ tịch nước làm Chủ tịch sẽ quyết định việc lực lượng vũ trang nước ta tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới[12]. Tuy nhiên, không hiểu vì lý do gì mà khoản 3 Điều 38 Dự thảo Luật lại “sửa thành”: Chính phủ trình Chủ tịch nước quyết định lực lượng vũ trang nhân dân tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới. Theo chúng tôi, quy định này không phù hợp với Hiến pháp và cũng không hợp lý.
Xét về tính hợp hiến thì “quyết định việc lực lượng vũ trang nước ta tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới” là thẩm quyền của Hội đồng Quốc phòng và An ninh chứ không phải là thẩm quyền của riêng Chủ tịch nước, dù trong Hội đồng Quốc phòng và An ninh thì Chủ tịch nước giữ vai trò quan trọng nhất [giữ chức Chủ tịch Hội đồng Quốc phòng và An ninh]. Do đó, quy định như trong khoản 3 Điều 38 Dự thảo Luật là không phù hợp với Hiến pháp.
Xét về tính hợp lý thì quy định như trên là chưa thực sự thuyết phục, bởi quyết định lực lượng vũ trang nhân dân tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới là quyền hiến định của Hội đồng Quốc phòng và An ninh để nhanh chóng điều động lực lượng vũ trang ứng phó với các tình huống liên quan trực tiếp tới an ninh chính trị của quốc gia, khu vực và thế giới. Với quy định trong Khoản 3 Điều 38 Dự thảo Luật thì Hội đồng Quốc phòng và An ninh phải “đợi” Chính phủ “trình” thì mới được thực hiện quyền của mình. Ngược lại, nếu Chính phủ không trình thì quyền này của Hội đồng Quốc phòng và An ninh sẽ bị “treo” vô thời hạn. Nếu vậy, quyền chủ động ứng phó với tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh, trách nhiệm chính trị của Hội đồng Quốc phòng và An ninh đã chuyển sang cho Chính phủ. Trong khi đó, trên thực tế, Chính phủ không thể có vị trí, tính chất pháp lý chính đáng hơn Hội đồng Quốc phòng và An ninh trong hoạt động này.
1.2. Mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội
Khoản 3 Điều 39 Dự thảo Luật quy định: “Chính phủ đề nghị Quốc hội xem xét lại kết luận giám sát của các cơ quan của Quốc hội liên quan đến hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước”.
Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 thì Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội đều là các chủ thể của quyền giám sát. Tuy nhiên, theo Điều 1 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 thì hoạt động giám sát của Quốc hội tại kỳ họp mới thực sự gọi là quyền giám sát tối cao. Các cơ quan của Quốc hội không phải là chủ thể giám sát tối cao. Vì thế, trừ một số trường hợp giám sát tối cao được Quốc hội uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội giữa hai kỳ họp ra, các giám sát không phải là giám sát tối cao đều mang tính chất kiến nghị. Còn giám sát tối cao bao giờ cũng có kết quả là một nghị quyết của Quốc hội có tính bắt buộc như một đạo luật[13]. Đơn cử, theo quy định pháp luật hiện hành thì Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có quyền kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ, các thành viên khác của Chính phủ về những vấn đề thuộc lĩnh vực Hội đồng, Uỷ ban phụ trách. Người nhận được kiến nghị có trách nhiệm xem xét và trả lời trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị. Quá thời hạn này mà không nhận được trả lời hoặc trong trường hợp không tán thành với nội dung trả lời thì Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội có quyền kiến nghị với Chủ tịch Quốc hội yêu cầu người nhận được kiến nghị trả lời tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc tại kỳ họp gần nhất của Quốc hội; đối với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì đề nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét. Ngoài ra, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội còn có quyền kiến nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn[14].
Với những phân tích trên, có thể nhận thấy hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội là giám sát bộ phận nên ý nghĩa chính trị - pháp lý hẹp và có hiệu lực đến đối tượng giám sát chỉ bằng kiến nghị. Trong khi đó, giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp có ý nghĩa chính trị - pháp lý sâu rộng trên quy mô toàn xã hội, có hiệu lực mạnh mẽ đến đối tượng giám sát và có tác dụng làm thay đổi nhanh chóng khách thể giám sát. Giám sát của các cơ quan của Quốc hội chỉ mang tính chất khuyến nghị thông qua kiến nghị giám sát, trong khi đó giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp mang tính bắt buộc thông qua kết luận giám sát. Tuy nhiên, không có giám sát của các cơ quan của Quốc hội thì không có giám sát tối cao của Quốc hội tại các kỳ họp. Do đó, Dự thảo Luật quy định: “Chính phủ đề nghị Quốc hội xem xét lại kết luận giám sát của các cơ quan của Quốc hội liên quan đến hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước” là không phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành. Giám sát tối cao là một chức năng hiến định của Quốc hội và kết luận giám sát phải mang tính bắt buộc vì tuy hoạt động giám sát có thể được thực hiện bởi các cơ quan của Quốc hội nhưng một khi đã có kết luận giám sát thì chắc chắn đó là sản phẩm của hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp. Quy định nêu trên của Dự thảo luật “vô hình trung” lại trao cho Chính phủ quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại kết luận giám sát của chính Quốc hội. Điều này có lẽ không phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ.
1.3. Mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án
Trong mối quan hệ với Tòa án, khoản 2 Điều 40 của Dự thảo Luật quy định: “Chính phủ có quyền đề nghị Tòa án nhân dân tối cao xem xét lại bản án, quyết định của tòa án, nếu thấy bản án, quyết định có dấu hiệu vi phạm pháp luật”. Khi xây dựng điều khoản này, phải chăng nhà làm luật mong muốn việc xét xử của Tòa án hiệu quả hơn nên cần tăng cường hoạt động giám sát của Chính phủ để tránh các bản án, quyết định oan, sai? Trên thực tế, phải thẳng thắn nhìn nhận là đôi khi tòa án vẫn xét xử không đúng người, đúng tội, gây ra những oan, sai nghiêm trọng. Tuy nhiên, việc quy định cho Chính phủ đề nghị Tòa án nhân dân tối cao xem xét lại bản án, quyết định của tòa án [trong đó có cả bản án, quyết định của Tòa án nhân dân tối cao] nếu thấy bản án, quyết định có dấu hiệu vi phạm pháp luật là không đúng về mặt pháp lý lẫn nhận thức.
Khoản 1 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. Là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, tòa án hoạt động nhân danh công lý và bảo vệ công lý nên phải xét xử độc lập. Đã nhân danh công lý và dựa vào công lý thì tòa án phải xét xử như một người đứng giữa, trung lập, không phụ thuộc vào bên nào. Chỉ xét xử độc lập, tòa án mới tồn tại đúng với bản chất của mình là một cơ quan bảo vệ công lý[15]. Nếu các thẩm phán có thể bị Chính phủ hành pháp hay các cơ quan chính quyền khác can thiệp, thay đổi nhiệm vụ vào bất kỳ thời điểm nào thì tính độc lập của tòa án về mặt thể chế không thể đảm bảo[16]. Với tư duy đó thì không thể cho phép Chính phủ có quyền “phán xét” về tính hợp pháp trong bản án, quyết định của tòa án. Một câu hỏi đặt ra là, Chính phủ căn cứ vào tiêu chí nào để xác định một bản án, quyết định của tòa án là “có dấu hiệu vi phạm pháp luật” khi mà chức năng của Chính phủ là “hành pháp” chứ không phải là “tư pháp”? Tòa án hoạt động theo nguyên tắc xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, không thể chấp nhận quy định Chính phủ có quyền “đề nghị xem xét lại bản án, quyết định” của Tòa án. Trong thực tiễn, mặc dù đã từng tồn tại tiền lệ Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo cả Tòa án tối cao và Viện Kiểm sát tối cao trong vụ đất đai ở Tiên Lãng[17] nhưng cách làm này không thể được nhân rộng và quy định trong luật[18].
Theo quy định pháp luật hiện hành thì các cơ quan quyền lực nhà nước như Quốc hội, Hội đồng nhân dân có thẩm quyền giám sát đối với hoạt động của các cơ quan tư pháp nhằm loại trừ, hạn chế sự lạm quyền, làm trái luật từ phía các cơ quan này [nếu có]. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của các cơ quan tư pháp như thế nào để đạt được hiệu quả là một vấn đề còn nhiều tranh luận. Các cơ quan này có giám sát việc giải quyết các vụ án cụ thể hay không và nếu có thì các cơ quan này chỉ xem xét về mặt trình tự, thủ tục giải quyết vụ án hay xem xét cả về mặt nội dung? Trong trường hợp các cơ quan giám sát cho rằng, việc giải quyết vụ án là trái pháp luật thì giải quyết thế nào, nhất là trong trường hợp vụ án đã được Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao xét xử? Tất nhiên, các vấn đề này phải được giải quyết trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc hiến định: Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; Tòa án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số; thẩm phán xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật[19]. Theo chúng tôi, sự tuân thủ các nguyên tắc xét xử có mục đích tránh mọi sự lạm dụng quyền lực của chính các Thẩm phán, cũng như để cho chính Thẩm phán tránh mọi áp lực từ phía các quan chức hành chính[20]. Đơn cử, theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 thì Quốc hội có quyền giám sát Toà án nhân dân tối cao. Tuy nhiên, việc giám sát của Quốc hội có ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động xét xử của Tòa án nói chung và Tòa án nhân dân tối cao nói riêng hay không thì chưa thể có câu trả lời chắc chắn. Do đó, có người cho rằng, việc giám sát Toà án nhân dân tối cao, nhất là giám sát các vụ việc xét xử cụ thể là không phù hợp với các nguyên tắc của nền tư pháp trong Nhà nước pháp quyền: xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất và nguyên tắc mọi bản án quyết định có hiệu lực pháp luật của Toà án nhân dân bắt buộc mọi cơ quan, tổ chức và công dân tôn trọng[21]. Các cơ quan nhà nước, các đồng chí lãnh đạo - dù cương vị cao đến đâu - cũng phải từ bỏ thói quen can thiệp vào hoạt động tư pháp, không thể chê bai bản án này là xử nặng hay xử nhẹ, bản án kia xử sai hay xử không đúng, thậm chí chỉ đạo tòa án xem xét lại bản án phải xử thế này, xử thế kia. Chỉ có trực tiếp xét xử mới có điều kiện để đánh giá đầy đủ vụ án[22]. Tòa án phải thực sự độc lập, phải giải quyết vấn đề trên cơ sở các sự kiện, tình tiết khách quan mà không chịu bất kỳ sự cám dỗ, sức ép, hay đe dọa can thiệp trực tiếp hay gián tiếp từ bất kỳ chủ thể nào với bất cứ lý do nào. Với những phân tích vừa nêu, chúng tôi cho rằng, Dự thảo Luật không nên quy định “Chính phủ có quyền đề nghị Tòa án nhân dân tối cao xem xét lại bản án, quyết định của tòa án, nếu thấy bản án, quyết định có dấu hiệu vi phạm pháp luật” vì như thế sẽ ảnh hưởng đến việc xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của tòa án.
1.4. Mối quan hệ giữa Chính phủ và Viện kiểm sát
Khoản 2 Điều 41 Dự thảo Luật quy định: “Chính phủ đề nghị Viện kiểm sát nhân dân tối cao xem xét lại kết luận điều tra, cáo trạng của Viện kiểm sát nhân dân liên quan đến các cơ quan hành chính nhà nước; việc thực hiện các kết luận điều tra, cáo trạng của Viện kiểm sát nhân dân, nếu thấy vi phạm pháp luật”.
Khoản 1 Điều 107 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp”. Thêm vào đó, Khoản 2 Điều 109 Hiến pháp năm 2013 thừa nhận “Khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, Kiểm sát viên tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân”. Kinh nghiệm cho thấy, nếu Viện kiểm sát không độc lập và chỉ tuân theo pháp luật thì việc thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp sẽ không được diễn ra một cách hiệu quả. Ở nhiều nước trên thế giới, cơ quan công tố thuộc về nhánh hành pháp, chức danh công tố do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm. Bộ trưởng Bộ Tư pháp có quyền ra chỉ thị cho Chưởng lý - người đứng đầu hệ thống công tố thực hiện. Từ đó, Công tố viên nhân danh nhà nước nhưng thực chất là nhân danh hành pháp để truy tố tội phạm, vì thế, công việc truy tố khó giữ được tính độc lập. Ở một số quốc gia khác thì cơ quan công tố không nằm trong hệ thống hành pháp mà trực thuộc cơ quan lập pháp. Tuy nhiên, dù trực thuộc hành pháp hay lập pháp thì trên thế giới hiện nay, xu hướng chung vẫn là việc hành xử công tố quyền phải được độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, để các công tố viên hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách tự do mà không phải chịu bất cứ một sự can thiệp hoặc đe dọa nào[23].
Lê - nin - người sáng lập ra chế định Viện Kiểm sát đã đề cao tính độc lập của cơ quan kiểm sát mà không lệ thuộc vào bất cứ cơ quan hành chính nhà nước nào[24]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng ta khẳng định: “Viện kiểm sát được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức Toà án, bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp; tăng cường trách nhiệm công tố trong điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra”[25]. Với tư duy đó thì cho dù là cơ quan hành chính cao nhất, thực hiện quyền hành pháp thì Chính phủ cũng không được “can thiệp” vào việc thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát vì không có cơ quan nhà nước nào có thể thay thế ngành kiểm sát để sử dụng quyền công tố. Bắt, giam, điều tra, tha, truy tố có đúng người, đúng tội, đúng pháp luật hay không, có đúng đường lối chính sách của Đảng hay không, điều đó chính là Viện kiểm sát phải trông nom, bảo vệ cho tốt[26]. Do đó, để đảm bảo tính thống nhất trong thẩm quyền của Viện kiểm sát, hạn chế tình trạng “lấn sân” của Chính phủ, chúng tôi đề xuất nên bỏ quy định tại Khoản 2 Điều 41 Dự thảo Luật.
2. Kết luận
Để bộ máy nhà nước hoạt động chính xác, nhịp nhàng và đạt hiệu quả, nhà nước tiến hành “phân công lao động” giữa các bộ phận của bộ máy, nghĩa là phân định thẩm quyền. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước bắt nguồn từ thẩm quyền của nhà nước, nên thẩm quyền của mỗi cơ quan nhà nước không bao giờ được lớn hơn thẩm quyền của nhà nước. “Sự phân công lao động” trong bộ máy công quyền phải thoả mãn yêu cầu sao cho mỗi cơ quan, mỗi nhà chức trách có một khối lượng “công việc nhà nước” hợp lý tương xứng với vị trí và khả năng của chủ thể đó, sao cho không có công việc nhà nước quan trọng đáng kể nào bị bỏ sót và không có công việc nào bị giao chồng chéo, trùng lắp[27]. Hiến pháp năm 2013 đã có sự phân định khá cụ thể các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nên các văn bản luật cụ thể hóa Hiến pháp phải quy định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Chính vì vậy, việc phân định thẩm quyền giữa Chính phủ với các cơ quan nhà nước khác trong Dự thảo Luật Tổ chức Chính phủ phải rõ ràng, cụ thể, vừa bao phủ tất cả các lĩnh vực của cuộc sống nhưng cũng không để xảy ra tình trạng mâu thuẫn, “lấn sân” nhau./.
ThS. Cao Vũ Minh - Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh;
Vũ Thị Ngọc Dung - Giảng viên, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
------------------------
[1] Phạm Tuấn Khải, Những bất cập về chế định Chính phủ trong Hiến pháp hiện hành, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 3, năm 2012; Vũ Thư, Quy định của Hiến pháp về Chính phủ: Những vấn đề sửa đổi, bổ sung, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10 năm 2012.
[2] Trần Thị Thu Hà, Hoàn thiện thiết chế Thủ tướng Chính phủ khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 11, tháng 6 năm 2013.
[3] Xem Tờ trình số 349/TTr-CP của Bộ Nội vụ ngày 26/09/2014 về Dự án Luật tổ chức Chính phủ [sửa đổi].
[4] Ngô Hữu Phước, Những quy định mới liên quan đến điều ước quốc tế trong Hiến pháp năm 2013, Tạp chí Khoa học Pháp lý số 3, năm 2014.
[5] Điều 9, Điều 10, Điều 15 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế năm 2005.
[6] Khoản 3, Điều 11 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế năm 2005.
[7] Điều 14 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế năm 2005.
[8] Điều 85 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế năm 2005 quy định: điều ước quốc tế bị chấm dứt hiệu lực trong những trường hợp sau đây:
a] Theo quy định của điều ước quốc tế hoặc theo thỏa thuận của toàn bộ thành viên điều ước quốc tế đó;
b] Có điều ước quốc tế được ký kết sau quy định về cùng một nội dung với điều ước quốc tế đó;
c] Do hậu quả của việc vi phạm điều ước quốc tế đó;
d] Do đối tượng điều chỉnh của điều ước quốc tế đó không còn tồn tại hoặc bị hủy bỏ;
đ] Do sự thay đổi cơ bản hoàn cảnh khi ký kết hoặc gia nhập điều ước quốc tế làm ảnh hưởng đến việc thực hiện điều ước quốc tế đó;
e] Do cắt quan hệ ngoại giao hoặc quan hệ lãnh sự;
g] Do xung đột với một quy phạm bắt buộc mới được hình thành của pháp luật quốc tế.
[9] Nguyễn Thị Thuận, Nguyên tắc nội luật hóa các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 4, năm 2014.
[10] Xem thêm Khoản 11, Điều 2; Điểm d, Khoản 4 Điều 11; Điều 54; Điều 55 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế năm 2005.
[11] Xem Mục II. Bảo lưu của Công ước Vienna về Luật Điều ước Quốc tế năm 1969.
[12] Phan Trung Lý, Bình luận về Hiến pháp [sửa đổi] năm 2013: Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam - Hiến pháp dân chủ, pháp quyền và phát triển, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 1, năm 2014.
[13] Trần Ngọc Đường, Một số suy nghĩ về nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 7, tháng 4 năm 2009.
[14] Điều 34, 35 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003.
[15] Bùi Ngọc Sơn, Sự độc lập của Tòa án trong Nhà nước pháp quyền, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp - Chuyên đề Cải cách Tư pháp số 4, tháng 3 năm 2003.
[16] Nguyễn Đăng Dung, Nguyên tắc độc lập của Tòa án và quy định của Hiến pháp năm 2013, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 20, tháng 10 năm 2014.
[17] Khoa Luật [ĐH Quốc gia Hà Nội], Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 - Những vấn đề lý luận và thực tiễn [tập 1], Nxb. Hồng Đức, 2012, tr. 482.
[18] GS.TS Nguyễn Đăng Dung có lý khi nhận xét: “Nhà nước pháp quyền là nhà nước phải được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền”. Xem thêm: Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước pháp quyền là Nhà nước phòng chống sự tùy tiện, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 8, tháng 4 năm 2009.
[19] Nguyễn Mạnh Cường, Yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền đối với đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 10, tháng 10 năm 2002.
[20] Lê Đình Chân, Luật Hiến pháp – Khuôn mẫu dân chủ, quyển 2, Sài Gòn, 1975, tr. 202.
[21] Trần Ngọc Đường, Một số suy nghĩ về nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 7, tháng 4 năm 2009.
[22] Trần Ngọc Đường, Xây dựng lòng tin đối với các cơ quan tư pháp là nội dung quan trọng của xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp [Số chủ đề Hiến kế Lập pháp] số 18, tháng 12 năm 2006.
[23] Đỗ Văn Đương, Cơ quan thực hành quyền công tố trong cải cách tư pháp ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 7, năm 2006.
[24] V.I.Lênin, Toàn tập, tập 45, Nxb. Tiến bộ, Hà Nội, 1978, tr. 236.
[25] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 251.
[26] Trích Kết luận của Tổng bí thư Trường Chinh về “Công tác kiểm sát của ngành Kiểm sát nhân dân năm 1967”, Tập san Kiểm sát số 3, năm 1968.
[27] Nguyễn Cửu Việt, Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 8, năm 2005.
Theo: nclp.org.vn