Nâng cao hiệu quả của chính sách trợ giúp đột xuất
01/08/2014
ThS. NGUYỄN ĐỨC CHIỆN
Viện Xã hội học
Từ viết tắt In trang Gửi tới bạn
1. Trợ giúp đột xuất ở nước ta: thành công và vấn đề đặt ra
Trợ giúp đột xuất là một bộ phận hợp thành của chính sách trợ giúp xã hội. Trợ giúp đột xuất bao gồm các chính sách, chế độ, biện pháp nhằm trợ giúp về vật chất, tinh thần đối với các cá nhân, hộ gia đình trong cộng đồng mỗi khi gặp rủi ro bất hạnh trong cuộc sống để họ có thêm điều kiện vượt qua khó khăn, sớm ổn định đời sống, sản xuất.
Là một quốc gia có điều kiện tự nhiên tương đối khắc nghiệt, thiên tai hạn hán, lũ lụt có nguy cơ xảy ra thường xuyên. Bên cạnh đó, gần đây với chính sách tập trung phát triển kinh tế đã dẫn đến xảy ra nhiều sự cố công nghiệp như sập hầm mỏ khai thác nguyên liệu than, đá, kim loại và sự cố từ các công trình xây dựng. Các tai nạn giao thông đường bộ, đường sắt và đường sông xảy ra hàng ngày với mức độ nghiêm trọng. Những vấn đề này không chỉ làm thiệt hại nghiêm trọng về người, tài sản và tăng tỷ lệ nghèo hoặc tái nghèo trong xã hội mà còn đẩy người dân phải đối mặt với nhiều rủi ro hơn. Các sự cố này đặt ra nhiều vấn đề đối với việc xây dựng hệ thống chính sách trợ giúp đột xuất, phải làm sao tiếp cận và hỗ trợ kịp thời cho các nhóm đối tượng xã hội không may gặp rủi ro khắc phục khó khăn và sớm ổn định cuộc sống.
Trong 10 năm qua, Nhà nước ta đã có nhiều văn bản nghị định về trợ giúp đột xuất [Nghị định số 07/2000, Nghị định số 168/2004 Nghị định số 67/2007, Nghị định số 13/2010]. Các nghị định này liên tục được bổ sung, hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách trợ giúp đột xuất trên các khía cạnh liên quan như đối tượng trợ giúp; mức trợ giúp và nguồn kinh phí; cơ sở hạ tầng và điều kiện chăm sóc, quản lý; sự tham gia của các đối tác xã hội.
Về đối tượng trợ giúp: Nghị định số 13/2010 của Chính phủ quy định đối tượng hưởng trợ cấp đột xuất [một lần] là hình thức trợ cấp cho cá nhân hoặc hộ gia đình gặp khó khăn do hậu quả của thiên tai hoặc những lý do bất khả kháng gây ra. Điều này cho thấy đối tượng thụ hưởng chủ yếu tập trung vào các cá nhân và hộ gia đình gặp các sự cố rủi ro thiên tai hoặc những lý do bất khả kháng khác gây ra. Đối tượng đang gặp khó khăn về lao động, việc làm và khó khăn khác chưa được nhắc đến trong các nghị định gần đây. Song thực tế, Chính phủ cũng triển khai hoạt động trợ giúp đột xuất cho đối tượng gặp khó khăn về lao động mỗi khi có biến cố nào đó xảy ra. Chẳng hạn, sau những khủng hoảng chính trị ở khu vực Bắc Phi và Trung Đông đầu năm 2011, nhiều lao động của nước ta đang làm việc tại các quốc gia này gặp khó khăn trong việc di tản và trở về nhà. Trước tình hình này, Chính phủ Việt Nam đã phối hợp với tổ chức di dân quốc tế [IOM] can thiệp bằng cách hỗ trợ phương tiện đi lại. Đồng thời, chỉ đạo cho các địa phương có người đi lao động ở các quốc gia này, hỗ trợ 1.000.000đ/người[1].
So sánh các nghị định cũng cho thấy, đối tượng thuộc diện được trợ giúp từng bước được mở rộng một cách đáng kể trong mười năm qua. Từ chỗ có 7 nhóm đối tượng hưởng trợ giúp đột xuất theo Nghị định 07/2000, Nghị định 168/2004 [sửa đổi, bổ sung], đã mở rộng lên 8 nhóm đối tượng được hưởng lợi theo Nghị định 67/2007 và Nghị định 13/2010 [sửa đổi, bổ sung]. Trong từng nhóm đối tượng đã được quy định trong các văn bản pháp luật trước đây cũng có sự mở rộng bằng cách thêm đối tượng cụ thể trong nhóm hoặc giảm bớt những điều kiện cụ thể mà từng đối tượng phải đáp ứng.
Nhìn chung, các văn bản liên quan đã có sự điều chỉnh, bổ sung và mở rộng tiếp cận đến các nhóm đối tượng cần trợ giúp. Tuy nhiên, số lượng đối tượng thuộc diện trợ giúp đột xuất luôn luôn có sự biến động khác nhau giữa các năm và các địa phương do ảnh hưởng của diễn biến khi hậu thời tiết[xem Hộp 1].
Hộp 1:
Từ năm 2000 đến 2008, thiệt hại về dân sinh do thiên tai là rất lớn. Số người bị chết/năm thấp nhất là 232 người [năm 2004], năm cao nhất là 680 người [năm 2000]. Nhà bị sập, đổ, trôi năm thấp nhất là 4200 nhà [năm 2004], năm cao nhất là 9730 nhà [năm 2002]. Người thiếu lương thực năm thấp nhất là 923 ngàn người [năm 2002], năm cao nhất là 1,4 triệu người [năm 2004]. Thiệt hại do thiên tai gây ra năm thấp nhất là 1752 tỷ đồng [năm 2002] năm cao nhất lên tới 5607 tỷ đồng [năm 2005]. Hầu hết người dân bị ảnh hưởng bởi thiên tai đều được hỗ trợ, khắc phục hậu quả [Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội 2010, Dự thảo [lần 8] Chiến lược An sinh xã hội 2011-2020].
Vì vậy, chính sách trợ giúp đột xuất ngày càng được thực hiện rộng hơn về quy mô, đối tượng thụ hưởng với mức trợ giúp ngày càng tăng. Hàng năm, Nhà nước trợ cấp đột xuất hàng nghìn tỷ đồng [riêng năm 2009 là 5.000 tỷ đồng] và hàng chục nghìn tấn lương thực, chủ yếu là để trợ giúp khắc phục thiên tai. Từ đầu năm 2008, Chính phủ đã có nhiều chính sách và giải pháp kịp thời, thiết thực, nhằm hạn chế tối đa các tác động tiêu cực của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu đến sản xuất và đời sống của nhân dân[2].
Cho dù các nghị định về hoạt động trợ giúp đột xuất liên tục được bổ sung, hoàn thiện nhằm tiếp cận đến các nhóm xã hội yếu thế, song các văn bản ban hành thời gian qua vẫn còn giới hạn phạm vi hỗ trợ, mới tập trung chủ yếu cho nhóm “số đông” đối tượng bị rủi ro do thiên tai hoặc lý do bất khả kháng, chưa vươn đến các đối tượng “riêng lẻ” cũng bị rủi ro thiên tai hoặc lý do bất khả kháng. Ngoài ra, chính sách trợ cấp chưa quan tâm tới một số nhóm đối tượng yếu thế mới nảy sinh như nhóm lao động ở khu vực phi chính thức.
Mức trợ giúp và nguồn kinh phí: Tìm hiểu các nghị định ban hành 10 năm qua cho thấy, mức trợ cấp cho các nhóm đối tượng trợ cấp đột xuất được cụ thể hơn. Nếu Nghị định số 07/2000 quy định mức trợ cấp cứu trợ xã hội đột xuất còn chung chung thì Nghị định 67/2007 đã có sự thay đổi, thể hiện mức trợ cấp đột xuất cho các nhóm đối tượng hộ gia đình và cá nhân được quy định rõ ràng. Chẳng hạn, mức trợ cấp cứu trợ đột xuất thấp nhất đối với hộ gia đình: Có người chết, mất tích: 3.000.000đồng/người; Có người bị thương nặng: 1.000.000 đồng/người; Có nhà bị đổ, sập, trôi, cháy, hỏng nặng: 5.000.000 đồng/hộ; Hộ gia đình phải di dời khẩn cấp do nguy cơ sạt lở đất, lũ quét:5.000.000 đồng/hộ, v.v.. Và, mức trợ giúp tiếp tục được thay đổi trong Nghị định số 13/2010, quy định mức tối thiểu đối với người chết, mất tích: 4.500.000 đồng/người; người bị thương nặng: 1.500.000 đồng/người; nhà đổ sập, trôi, cháy: 6.000.000 đồng/hộ; người thiếu đói: 15 kg gạo/người/tháng, trong thời gian từ 1 đến 3 tháng.
Các số liệu cũng phản ánh rõ tình hình thiệt hại và hoạt động hỗ trợ của Chính phủ sau những biến cố thiên nhiên những năm gần đây. Chẳng hạn, năm 2003 mưa lũ, lụt, lốc đã xảy ra ở 44 tỉnh làm cho 332 người chết; 420 người bị thương; 5.286 nhà bị đổ, trôi, 256.493 nhà ngập, 23.267 nhà hư hỏng; 221.597 ha lúa, hoa màu bị ngập; thiệt hại ước tính 1.825 tỷ đồng. Hạn hán đầu năm 2003 đã làm cho 222.067 hộ [1.123.550 khẩu] bị thiếu đói. Trước tình hình thiếu đói và thiên tai, Chính phủ đã hỗ trợ 152,3 tỷ đồng và 4.100 tấn gạo cho các tỉnh bị thiệt hại nặng để cứu đói, ổn định cuộc sống và phát triển sản xuất. Các địa phương cũng đã chủ động dùng tàu thuyền xuồng máy... kịp thời cứu trợ cho nhân dân vùng bị ngập; một số tỉnh ở miền núi phía Bắc và Tây Nguyên đã lập Quỹ cứu trợ xã hội dự phòng ở xã, huyện, huy động được 41.980 triệu đồng, 598 tấn gạo để tổ chức cứu trợ kịp thời cho những hộ gia đình bị nạn. Tuy vậy, bên cạnh những địa phương làm tốt công tác phòng chống thiên tai, cứu trợ kịp thời cho dân như Bình Định, Phú Yên, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Thái Bình, Quảng Ninh..., vẫn còn một số tỉnh lúng túng, bị động khi thiên tai xảy ra[3].
Có thể nói, các khoản trợ cấp đột xuất đã phần nào giảm bớt những khó khăn trước mắt cho các nhóm đối tượng hưởng lợi. Tuy nhiên, mức trợ cấp quá thấp so với sự thiệt hại của người dân. Báo cáo của Cục Bảo trợ xã hội cho biết, thiên tai, dịch bệnh luôn gây ra những thiệt hại nghiêm trọng, mỗi năm có hàng trăm người bị chết; hàng nghìn ngôi nhà bị sập, đổ, trôi; khoảng một triệu người thiếu lương thực. Tổng thiệt hại về vật chất do thiên tai gây ra hàng năm là vài nghìn tỷ đồng[4]. Nhưng theo ước tính thì mức trợ cấp mới chỉ bù đắp được khoảng 10% thiệt hại của hộ gia đình[5]. Hơn nữa, một số nơi khoản trợ cấp đến với đối tượng thụ hưởng quá chậm. Ví dụ: trận lũ cuối năm 2010 tại tỉnh Quảng Nam, do địa hình hiểm trở, nước lũ đến đã chia cắt một xã với cộng đồng với bên ngoài, đến một tháng sau thì hoạt động hỗ trợ cho người dân mới được thực hiện. Mới đây nhất, đầu tháng 10 vừa qua tại xã Tân Hóa, huyện Minh Hóa, tỉnh Quảng Bình, người dân ngồi trên nước lũ nhiều ngày mà vẫn chưa có một hoạt động cứu trợ nào đến[6].
Về nguồn ngân sách: so sánh các điều khoản trong các nghị định cho thấy, nguồn ngân sách dành cho hoạt động trợ cấp đột xuất cũng không có sự thay đổi nhiều. Các nguồn ngân sách được huy động vào hoạt động hỗ trợ đột xuất vẫn bao gồm ngân sách nhà nước, tỉnh, huyện, xã tự cân đối; do các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước ủng hộ.
Mức trợ cấp còn quá thấp, mới chỉ bù đắp được phần nhỏ thiệt hại của hộ gia đình, nhiều khi trợ cấp không chuyển đến kịp thời cho đối tượng thụ hưởng. Nguồn ngân sách chủ yếu do địa phương tự cân đối, sự ủng hộ và quyên góp của cá nhân, tổ chức xã hội chưa mang tính tự nguyện cao.
Về cơ sở hạ tầng, điều kiện chăm sóc, quản lý: Điểm lưu ý là trong các điều khoản của nghị định gần đây chưa chú ý nhiều đến vấn đề cơ sở hạ tầng, điều kiện chăm sóc, quản lý cho hoạt động trợ giúp đột xuất.
Thực tế, cơ sở hạ tầng, điều kiện chăm sóc công tác trợ giúp đột xuất ở nước ta chưa phát triển. Nhà cửa, trang thiết bị dự báo, ứng cứu, tàu thuyền, máy móc thiết bị cứu trợ mỗi khi có sự cố xảy ra vẫn thiếu, nhiều khi phải huy động lực lượng và trang thiết bị từ các cơ sở quân đội và dân sự.
Công tác quản lý hoạt động trợ giúp còn nhiều yếu kém. Báo cáo gần đây của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đánh giá những vấn đề bất cập trong công tác quản lý hoạt động cứu trợ đột xuất hiện nay ở nước ta là: khó kiểm soát và điều phối các nguồn hỗ trợ từ cộng đồng và các đối tượng cần trợ cấp. Công tác tổng hợp về số liệu thiệt hại do thiên tai gây ra còn chậm và thiếu chính xác. Tình trạng "rò rỉ", loại trừ đối tượng trong việc thực hiện chính sách còn tồn tại ở không ít địa phương. Việc xác định đối tượng còn nhiều sai sót như còn bỏ sót hoặc đưa sai đối tượng vào diện trợ giúp. Hệ thống quản lý còn lạc hậu, chưa khai thác, vận dụng tiến bộ công nghệ. Hệ thống giám sát chưa phù hợp dẫn đến hiện tượng lạm dụng, sai sót[7].
Các điều khoản về cơ sở hạ tầng, điều kiện chăm sóc chưa được chú ý nhiều, dẫn đến thực tế là cơ sở hạ tầng dành cho hoạt động trợ giúp đột xuất chưa có, thiếu thốn trang thiết bị phục vụ mỗi khi biến cố xảy ra. Đội ngũ nhân viên phục vụ chưa phát triển mạnh. Công tác quản lý hoạt động trợ giúp đột xuất còn bất cập, không kiểm soát tốt các nguồn đóng góp cũng như các đối tượng cần trợ cấp, dẫn đến hiện tượng chồng chéo [cùng một hậu quả nhưng số người được trợ cấp và mức được trợ cấp lại rất khác nhau, có thể gấp hàng trăm lần].
Sự tham gia của các đối tác: Nghị định 07/2000 và Nghị định 67/2007 cho thấy những quy định rất rõ về trách nhiệm của Nhà nước mà cụ thể là trách nhiệm của các bộ, ban, ngành trung ương và chính quyền các địa phương đối với hoạt động trợ giúp đột xuất.
Thực tế, nhận thức rõ tầm quan trọng của hoạt động trợ giúp đột xuất,Đảng và Nhà nước rất coi trọng công tác chỉ đạo, khắc phục hậu quả thiên tai, như thành lập Văn phòng Ban chỉ đạo phòng chống lụt bão Trung ương, Ban tìm kiếm cứu hộ, cứu nạn. Hàng năm, khi có thiên tai, Chính phủ có công điện khẩn, Chỉ thị, triệu tập các cuộc họp khẩn cấp, chỉ đạo trực tuyến đối với các Bộ, ngành, các địa phương nằm trong vùng bị thiên tai.Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chỉ đạo, hướng dẫn các Sở Lao động- Thương binh và Xã hội tham mưu đối với cấp uỷ, chính quyền địa phương về công tác phòng, chống và khắc phục thiên tai; thống kê rà soát; về nguồn kinh phí dự phòng; mức trợ cấp; phương án phòng chống và chỉ đạo khắc phục; kiểm tra khắc phục hậu quả. Các cơ quan thông tin, báo chí đã tích cực tuyên truyền, vận động công tác phòng tránh thiên tai cũng như kêu gọi sự đóng góp, ủng hộ của cá nhân, cộng đồng và các tổ chức xã hội nhằm huy động tối đa sự tham gia của các chủ thể xã hội tham gia vào hoạt động trợ giúp đột xuất.
Có thể nói, các điều khoản quy định về sự tham gia của các chủ thể xã hội đã giúp cho công tác trợ giúp đột xuất ở nước ta trong những năm gần đây đạt được nhiều kết quả thiết thực. Công tác chỉ đạo khắc phục được triển khai nhanh, kịp thời mỗi khi sự cố xảy ra. Nhiều địa phương, cán bộ làm rất tốt công tác tổ chức điều hành sự đóng góp của các nguồn lực xã hội. Huy động được sự tham gia của các tổ chức chính trị xã hội và cá nhân tham gia vào công tác cứu trợ. Chẳng hạn, khi trận lũ lụt lịch sử vào đầu tháng 10/2010 trà vào các tỉnh miền Trung, nhiều cá nhân, cộng đồng và tổ chức chính trị xã hội trong và ngoài nước đã tích cực tham gia quyên góp và ủng hộ vật chất và tinh thần cho người dân vùng lũ lụt.
Tuy nhiên, một số địa phương, cán bộ đã tham gia và thực hiện không tốt chức năng được giao, dẫn đến nhiều sai phạm trong quá trình thực hiện cứu trợ, gây bức xúc cho nhân dân.
Một bất cập khác vẫn đang tồn tại hiện nay là tình trạng chồng chéo trong cách làm cứu trợ. Thực tế cho thấy nhiều nơi, nhiều địa phương, cán bộ làm rất tốt công tác điều hành phân phối tiền, hàng cứu trợ của các cá nhân, tổ chức phi nhà nước ủng hộ cho những nơi, những gia đình, cá nhân gặp nạn. Tuy nhiên, một số nơi vẫn để xảy ra tình trạng mạnh ai người nấy phân phát hàng, tiền cứu trợ nên không kiểm soát được và dẫn đến chuyện thiếu công bằng, kẻ ít người nhiều, nơi có, nơi không. Điều này được phản ánh khá nhiều trên các trang báo mạng những năm gần đây[8].
Có thể nói, hàng năm Nhà nước đã nỗ lực chấn chỉnh công tác điều hành cứu trợ. Tất cả đóng góp, hỗ trợ của cá nhân và tập thể đều quy về một mối: Mặt trận tổ quốc Việt Nam các cấp chỉ đạo. Nhưng ở một số địa phương, do thực hiện chưa tốt cơ chế điều hành nên để xảy ra tình trạng chồng chéo trong cách làm cứu trợ, dẫn đến hệ quả là không công bằng giữa các địa phương và đối tượng hưởng lợi. Đây cũng là một bất cập cần có sự khắc phục triệt để trong những năm tới.
2. Nhận xét và bàn luận
Các điều khoản liên quan đến trợ giúp đột xuất liên tục được bổ sung hoàn thiện trong 10 năm qua nhằm tiếp cận tốt hơn đến các nhóm xã hội yếu thế cần được trợ giúp. Mức trợ giúp cho hoạt động trợ giúp đột xuất thường xuyên được thay đổi nhằm đáp ứng cuộc sống của các nhóm thụ hưởng. Nguồn kinh phí cho hoạt động trợ giúp cũng không ngừng được điều chỉnh thêm nhằm huy động tối đa nguồn lực của Nhà nước, địa phương, các tổ chức xã hội trong ngoài cộng đồng và cá nhân tham gia ủng hộ đóng góp vào quỹ trợ giúp. Các văn bản, chính sách liên quan đến phát triển cơ sở hạ tầng, điều kiện chăm sóc và quản lý hoạt động trợ giúp cũng được ra đời nhằm khuyến khích phong trào phát triển cơ sở bảo trợ chăm sóc các nhóm đối tượng yếu thế, và đào tạo nhân viên ngành công tác xã hội,... Công tác quản lý hoạt động trợ cấp cũng ngày càng nâng cao đi theo hướng chuyên nghiệp hóa. Huy động tối đa sự tham gia của các bộ, ngành từ trung ương đến địa phương vào hoạt động trợ cấp với trách nhiệm cao, các cá nhân và tổ chức xã hội ở cộng đồng cũng ngày càng tích cực tham gia đóng góp vào các hoạt động trợ giúp.
Tuy nhiên, công tác trợ giúp trong những năm qua vẫn còn tồn tại một số vấn đề, thể hiện ở những khía cạnh sau:
- Đối tượng thụ hưởngchính sách trợ giúp đột xuất vẫn còn hẹp, mới tập trung chủ yếu cho đối tượng “nhóm số đông” bị rủi ro do thiên tai hoặc lý do bất khả kháng, bỏ quên trường hợp cá nhân yếu thế gặp rủi ro, trong khi những nhóm đối tượng yếu thế khác đang gặp rủi ro về kinh tế - xã hội cần xem xét để sớm được hưởng lợi chính sách trợ giúp. Đây là những vấn đề cần nghiên cứu, bàn luận để sớm có cơ sở cho việc điều chỉnh bổ sung diện bao phủ của chính sách trợ giúp đến các nhóm đối tượng cần trợ giúp.
- Mức trợ giúp và nguồn kinh phí vẫn còn rất thấp, mang tính cào bằng và thay đổi chậm hơn so với biến động giá cả thị trường. Quy định về nguồn kinh phí dành cho trợ giúp không ngừng được bổ sung mở rộng, huy động tối đa khả năng tài chính của Nhà nước, địa phương, tuy nhiên cơ chế tự cân đối ngân sách cũng đang tạo lên sự chênh lệch và khác biệt giữa các địa phương về phân bổ ngân sách cho hoạt động trợ cấp. Sự tham gia ủng hộ đóng góp của cá nhân, cộng đồng và các tổ chức xã hội vào ngân sách ngày càng mở rộng song tính tự nguyện tham gia đóng góp ủng hộ chưa cao.
- Cơ sở hạ tầng, điều kiện chăm sóc và quản lý gần như chưa đáp ứng nhu cầu thực tế, thiếu thốn nhà cửa, phương tiện và trang thiết bị cứu trợ mỗi khi sự cố xảy ra ở các địa phương là khá phổ biến. Công tác quản lý cũng đang gặp nhiều bất cập do cơ chế quản lý kiểu cũ vẫn còn ảnh hưởng, điều này tác động không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động trợ giúp đột xuất.
- Sự tham gia của các đối tác, chủ thể xã hội lộ rõ một số bất cập, sự tham gia chồng chéo của các bộ ngành mà hiệu quả không cao; một số địa phương chưa chủ động, tích cực tham gia hoạt động trợ giúp; cán bộ chức năng thực thi sai chính sách trợ giúp; một bộ phận nhỏ gia đình và cá nhân thụ hưởng chính sách còn tồn tại tâm thế ỷ lại, trông chờ vào sự trợ giúp của Nhà nước và các tổ chức xã hội./.
[1]//laodong.com.vn/Tin-tuc/Nguoi-lao-dong-tro-ve-tu-Libya.
[2]//tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/Bao-dam-tot-hon-an-sinh.
[3]Công văn của Bộ Lao động-Thương binh và xã hội số 1000//LĐTBXH-BTXH ngày 2/4/2004.
[4]Cục BTXH, Báo cáo tình hình thực hiện công tác BTXH các năm 2006-2008.
[5]Bộ Lao động- Thương binh và Xã hội, 2010.
[6]//tapchinhavan.vn/news/Chuyen-de-xa-hoi/Dan-ron-lu-ngoi-tren-noc-nha-cho-cuu-tro.
[7]Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội 2010, Dự thảo Chiến lược an sinh xã hội.
[8] //www.monre.gov.vn.
[Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 15[271], tháng 8/2014]