So sánh chính phủ qua 5 bản hiến pháp

Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà được Quốc hội khoá I, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 9-11-1946, tính đến nay vừa tròn 60 năm. Đã có nhiều công trình nghiên cứu khoa học, nhất là của các luật gia trong và ngoài nước bàn về ý nghĩa, giá trị của Hiến pháp 1946 và sự kế thừa những tư tưởng, nội dung cơ bản, quan trọng của bản Hiến pháp này trong các bản hiến pháp 1959, 1980 và 1992. Điểm nổi bật của Hiến pháp 1946 được thể hiện ở các giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý có tính nhân văn cao cả. Đó là những giá trị lớn, bền vững nhất được tiếp thu và kế thừa xuyên suốt trong các bản hiến pháp tiếp theo của đất nước.

Thứ nhất, Hiến pháp 1946 thể hiện tư tưởng lập hiến của Hồ Chí Minh

Trước Cách mạng tháng Tám 1945, Việt Nam là một nước thuộc địa nửa phong kiến với chính thể quân chủ chuyên chế nên không có Hiến pháp. Đến những năm đầu thế kỷ XX, do ảnh hưởng của tư tưởng cách mạng dân chủ tư sản Pháp năm 1789 được du nhập vào Việt Nam, ảnh hưởng của cách mạng Trung Hoa năm 1911 và chính sách Duy tân mà Minh Trị Thiên hoàng đã áp dụng tại Nhật Bản, tư tưởng lập hiến đã bắt đầu xuất hiện trong giới trí thức, sĩ phu yêu nước tiến bộ của Việt Nam mà điển hình là tư tưởng của các cụ Phan Bội Châu, Phan Châu Trinh và Huỳnh Thúc Kháng.

Cụ Phan Bội Châu được đánh giá là người đầu tiên đã khởi thảo ra Hiến pháp Việt Nam nhưng không thành. Tư tưởng của cụ nhấn mạnh đến chủ quyền độc lập và chủ quyền quốc gia, nhấn mạnh đến vai trò của nhân dân. Chế độ chính trị mà cụ lựa chọn có sự thay đổi tùy thuộc vào từng giai đoạn, trong đó giai đoạn đầu là quân chủ lập hiến rồi đến cộng hòa dân chủ tư sản, cuối đời cụ lại tiếp cận với tư tưởng Cách mạng tháng Mười Nga.

Là người khởi xướng phong trào Duy tân, cụ Phan Châu Trinh cũng có tư tưởng xây dựng Hiến pháp ở nước ta từ rất sớm. Cụ cho rằng Việt Nam cần phải sớm có một bản Hiến pháp vì Hiến pháp là một công cụ pháp lý quan trọng để hạn chế quân quyền độc tôn và lạm quyền của chế độ quân chủ chuyên chế. Hiến pháp sẽ là một văn bản chính thức ghi nhận quyền làm chủ của người dân. Theo đó, nhân dân là người có quyền trong việc quyết định thể chế chính trị, luật pháp và con đường phát triển của dân tộc như thực tế ở nhiều nước phương Tây áp dụng vào thời điểm đó. Về mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực nhà nước, cụ cho rằng, mô hình lý tưởng để tổ chức bộ máy nhà nước là phải thiết kế để ba quyền độc lập với nhau. Mô hình cụ thể mà cụ đề cập chịu ảnh hưởng sâu sắc bởi mô hình chế độ cộng hòa lưỡng tính mà nước Pháp đang vận dụng trên thực tế vào thời điểm đó.

Cũng như cụ Phan Bội Châu và cụ Phan Châu Trinh, cụ Huỳnh Thúc Kháng đề cao vai trò của Hiến pháp. Cụ cho rằng, sở dĩ cần đến Hiến pháp là vì muốn cho đất nước được thanh bình, có nền chính trị bền vững, lâu dài thì cần có một cơ chế chính trị hợp với lòng dân, trong đó nhà nước phải phân định một cách rõ ràng trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nước để dễ dàng quản lý và điều hành đất nước cũng như để người dân có thể chủ động trong hành xử và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Những tư tưởng về lập hiến của các cụ là khá tiến bộ, nhưng do những điều kiện khách quan và chủ quan lúc bấy giờ mà các tư tưởng trên đã không được hiện thực hóa. Mặc dù vậy, những tư tưởng ấy đã làm dấy lên phong trào đấu tranh đòi tự do, bình đẳng và giải phóng nhân dân lao động ở nước ta trong những năm đầu thế kỷ XX.

Trong bối cảnh đó, có thể khẳng định rằng, tư tưởng của Hồ Chí Minh về xây dựng một chế độ mới, trong đó đề cao vai trò làm chủ của nhân dân mà Người đã nêu trong quá trình tìm đường cứu nước là cơ sở để hình thành nền lập hiến của nước Việt Nam mới.

Các tác phẩm Yêu sách của nhân dân An Nam và sau đó là Việt Nam yêu cầu ca đã thể hiện phần nào những tư tưởng của Người. Tuy chưa thể hiện một cách hệ thống về một nền lập hiến, nhưng những khát vọng của Người về quyền con người, quyền dân tộc, đặc biệt những trăn trở về “thần linh pháp quyền” đã được thể hiện khá rõ qua các tác phẩm này. Với yêu cầu “Bảy xin hiến pháp ban hành/ Trăm đều phải có thần linh pháp quyền”, Người đã xem Hiến pháp là linh hồn của pháp quyền, là công cụ quan trọng nhất để xác lập và phân định các quyền.

Sau đó, trong quá trình hoạt động cách mạng, tư tưởng về nền lập hiến của Hồ Chí Minh ngày càng được củng cố và phát triển. Với việc đề cao vai trò của Hiến pháp cũng như những nỗ lực của Người để sớm ban hành một bản Hiến pháp khi đất nước vừa mới giành được độc lập đã minh chứng cho điều này. Việc soạn thảo Tuyên ngôn độc lập và đọc bản văn này trước quốc dân đồng bào, nhìn từ góc độ lập hiến, là một sự kiện thể hiện tư tưởng quan trọng về một nhà nước hợp hiến. Ngay sau đó, trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Người đã nhấn mạnh: “Chúng ta phải có một hiến pháp dân chủ”. Chưa đầy nửa tháng sau, Người đã ký Sắc lệnh thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa để chuẩn bị trình Quốc hội. Đây là những văn bản có tính chất lập pháp đầu tiên tạo tiền đề cho việc ra đời chính thức của Quốc hội và Chính phủ một cách hợp hiến và hợp pháp.

Trong nội dung của bản Hiến pháp 1946, theo cụ Vũ Đình Hòe thì chính bản thân Người đã soạn thảo “Lời nói đầu” của Hiến pháp, thể hiện rõ linh hồn của Hiến pháp là “đoàn kết toàn dân không phân biệt giống nòi, gái trai, giai cấp, tôn giáo. Đảm bảo các quyền tự do dân chủ. Thực hiện chính quyền mạnh mẽ của nhân dân” .

Với tư tưởng về một “nhà nước của số đông, quyền giao cho dân chúng số nhiều”, các quy định của Hiến pháp 1946 đã thể hiện nhiều quan điểm của Hồ Chí Minh về nền lập hiến. Theo đó, Hiến pháp đã xác định một chính thể mới, một cách thức tổ chức bộ máy nhà nước theo phương thức mới. Hiến pháp xác định “nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà. Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. Chính thể đó không chỉ là chế độ chính trị tiến bộ mà còn là sự thống nhất về lãnh thổ Trung Nam Bắc không thể phân chia.

Về tổ chức bộ máy, Hiến pháp 1946 xác định cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước để tăng cường hiệu quả quản lý và điều hành xã hội. Quyền năng giữa các cơ quan nhà nước được phân chia khá rõ và nhiều cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau đã được thiết kế.

Các quyền cơ bản mà người dân Việt Nam trước đó chưa từng được ghi nhận, nay cũng được trang trọng đặt trong Hiến pháp. Tinh thần chung bao quát Hiến pháp 1946 là dân chủ. Dân chủ được thể hiện trong quyền làm chủ của người dân và cả trong mối quan hệ của các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước. Có thể nói rằng, Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp thể hiện rõ nhất tinh thần cơ bản tư tưởng lập hiến của Chủ tịch Hồ Chí Minh.

Thứ hai, Hiến pháp 1946 xác lập quyền độc lập, tự do và bình đẳng của dân tộc Việt Nam

Thắng lợi của Cách mạng tháng Tám 1945 và sự ra đời của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà đã mở ra một kỷ nguyên mới trong tiến trình lịch sử phát triển của dân tộc Việt Nam - kỷ nguyên độc lập, tự do. Tuyên ngôn độc lập được Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc trước quốc dân đồng bào ngày 2-9-1945 đã khẳng định quyền dân tộc của các nước là bất khả xâm phạm: “Tất cả các dân tộc trên thế giới đều sinh ra bình đẳng; dân tộc nào cũng có quyền sống, quyền sung sướng và quyền tự do”. Quyền độc lập, tự do của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà là sản phẩm của cuộc đấu tranh cách mạng để thực hiện quyền dân tộc thiêng liêng của mình và phù hợp với các nguyên tắc dân tộc bình đẳng đã được các nước Đồng minh công nhận ở các hội nghị Têhêrăng và Cựu Kim Sơn. Tuyên ngôn độc lập là một văn kiện pháp lý quan trọng đầu tiên của Chính phủ lâm thời của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa khẳng định về quyền độc lập và tự do của dân tộc Việt Nam.

Quyền dân tộc thiêng liêng của nhân dân Việt Nam là độc lập, tự do; chính thể dân chủ cộng hoà; quyền lực của toàn dân và nghĩa vụ của công dân Việt Nam đã được quy thành các điều quan trọng hàng đầu của Hiến pháp 1946.

Căn cứ vào nhiệm vụ của dân tộc trong giai đoạn lịch sử lúc bấy giờ và nguyên tắc đã được xác định, Hiến pháp khẳng định:

“Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hòa”

Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” (Điều 1).

“Đất nước Việt Nam là một khối thống nhất Trung Nam Bắc không thể phân chia”(Điều 2).

Là một dân tộc đã trải qua nhiều năm bị đô hộ nên người dân Việt Nam ý thức được giá trị và ý nghĩa quý báu của độc lập và tự do. Vì vậy, với tư cách là bản Hiến pháp đầu tiên của dân tộc và là một văn kiện pháp lý có giá trị cao, Hiến pháp 1946 đã khẳng định một cách rõ ràng quyền độc lập, dân chủ, tự do của đất nước.

Hơn thế nữa, những thành tích vẻ vang của cách mạng cũng đã được Hiến pháp ghi nhận. Lời nói đầu của Hiến pháp đã ghi rõ: “Cuộc cách mạng tháng Tám đã giành lại chủ quyền cho đất nước, tự do cho nhân dân và lập ra nền dân chủ cộng hoà… Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ”.

Thứ ba, Hiến pháp 1946 khẳng định bản chất dân chủ của Nhà nước Việt Nam

Xuyên suốt nội dung của bản Hiến pháp, tính chất dân chủ của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã được ghi nhận như một giá trị điển hình. Dân chủ được thể hiện ở việc trao quyền quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước cho người dân và xác lập mục tiêu hoạt động của các cơ quan nhà nước là vì nhân dân.

Điều này được thể hiện thông qua các quy định: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam” (Điều 1); “Chế độ bầu cử là phổ thông đầu phiếu” (Điều 17); “nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu mình bầu ra” (Điều 20) … Bên cạnh việc thừa nhận hình thức dân chủ đại diện qua việc nhân dân bầu lên Nghị viện, nhân dân còn có quyền thực hiện một số quyền dân chủ trực tiếp qua các quy định: “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia”; “Nghị viện nhân dân do công dân Việt Nam bầu ra” (Điều 24); “Nghị viện nhân dân họp công khai, công chúng được vào nghe” (Điều 30); “những việc liên quan đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết” (Điều 21). Những quy định mang tính chất dân chủ này là một giá trị rất đặc thù của Hiến pháp 1946 dù được thể hiện ở các chừng mực khác nhau trong các bản hiến pháp về sau nhưng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thì luôn được duy trì đầy đủ, mặc dù mỗi một giai đoạn lịch sử của nước ta có một bản hiến pháp khác nhau để thực hiện những sứ mệnh nhất định.

Thứ tư, Hiến pháp 1946 - nền tảng của nhà nước pháp quyền ở Việt Nam

Pháp quyền được hiểu là những nguyên tắc và phương thức tổ chức quyền lực sao cho lạm quyền không thể xảy ra và quyền tự do, dân chủ của nhân dân được bảo vệ. Từ cách hiểu này có thể thấy, Hiến pháp 1946 là văn kiện mang tính nền tảng cho việc phấn đấu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Hiến pháp thể hiện tư tưởng pháp quyền một cách sâu sắc khi quy định về Quốc hội lập hiến và quyền phúc quyết của người dân; quy định và bảo đảm các quyền của công dân; thiết kế bộ máy nhà nước thành các nhánh quyền lực và kiểm soát chặt chẽ lẫn nhau trong đó nhấn mạnh đến tính độc lập của hệ thống tòa án; v.v...

Theo quy định của Hiến pháp 1946, nước ta có Nghị viện nhân dân với nhiệm kỳ ba năm. Sau khi thông qua Hiến pháp, Quốc hội lập hiến sẽ tự giải tán để tổ chức bầu Nghị viện nhân dân. Nghị viện nhân dân không thể tự mình sửa đổi Hiến pháp. Mọi sự sửa đổi, bổ sung đều phải đưa ra toàn dân phúc quyết. Tuy nhiên, trên thực tế việc bầu Nghị viện nhân dân chưa thực hiện được do hoàn cảnh chiến tranh lan rộng. Quốc hội đã thảo luận và nhất trí giao cho Ban Thường trực Quốc hội phối hợp với Chính phủ để quy định việc thi hành Hiến pháp. Quốc hội tiếp tục hoạt động, gánh vác trách nhiệm mới, làm nhiệm vụ lập hiến và cả nhiệm vụ lập pháp.

Các quyền của người dân cũng được Hiến pháp ghi nhận và bảo đảm. Có thể nói, nếu so sánh giá trị bảo đảm giữa Hiến pháp và Nhà nước về vấn đề này thì Hiến pháp có giá trị ghi nhận và bảo đảm cao hơn Nhà nước. Theo đó, Nhà nước phải có nghĩa vụ thực thi, không có quyền thay đổi một cách tuỳ tiện những quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Quyền thay đổi này chỉ thuộc về nhân dân qua thủ tục sửa đổi Hiến pháp.

Thứ năm, Hiến pháp 1946 đã đặt ra những nguyên tắc cho việc tổ chức bộ máy nhà nước

Căn cứ vào những quy định về mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946, có thể thấy, bản Hiến pháp này đã tiếp thu có chọn lọc các hiến pháp dân chủ và tiến bộ của các nước, đồng thời đã Việt hóa một cách tối đa cho phù hợp với điều kiện nước ta. Hiến pháp 1946 đã cố gắng phân định rõ các quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp, theo đó, quyền lập pháp được trao cho Nghị viện nhân dân - cơ quan cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa; quyền hành pháp thuộc về Chính phủ và tòa án nắm quyền tư pháp.

Chế độ “hành pháp hai đầu” cũng được áp dụng trong bản Hiến pháp này của nước ta. Trong đó, một phần quyền lực hành pháp thuộc về Chủ tịch nước, một phần thuộc về Thủ tướng, nhưng chủ yếu tập trung vào Chủ tịch nước.

Hiến pháp 1946 tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước bằng cách phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước. Đây được coi là bài học quý báu cho việc nghiên cứu, học hỏi phục vụ cho quá trình đổi mới bộ máy nhà nước của nước ta trong thời gian tới.

Thứ sáu, Hiến pháp 1946 ghi nhận và đảm bảo các quyền con người

Hiến pháp 1946 đã dành hẳn Chương II gồm 18 điều để quy định về quyền con người và bảo đảm quyền con người (Chương II: Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân). Có thể khẳng định rằng, đây là lần đầu tiên trong lịch sử dân tộc Việt Nam, các quyền tự do, dân chủ của con người được đạo luật cơ bản nhất ghi nhận và bảo đảm, người dân Việt Nam được xác nhận có tư cách công dân của một nước độc lập có chủ quyền.

Trong bản Hiến pháp này, hàng loạt các quyền của con người đã được ghi nhận:

- Các quyền bình đẳng: bình đẳng về chính trị, kinh tế, văn hóa (Điều 6), bình đẳng trước pháp luật, tham gia chính quyền và công cuộc kiến quốc tùy theo tài năng và đức hạnh của mình (Điều 7), bình đẳng giữa các dân tộc, quốc dân thiểu số được giúp đỡ về mọi phương diện để nhanh chóng tiến kịp trình độ chung (Điều 8); phụ nữ bình đẳng với nam giới (Điều 9);

- Các quyền tự do: tự do ngôn luận, tự do xuất bản, tự do tổ chức hội họp, tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài, tự do tín ngưỡng (Điều 10), tự do về thân thể (không bị bắt bớ, giam cầm nếu không có quyết định của tư pháp), thư tín, nhà ở không ai được xâm phạm (Điều 11);

- Các quyền dân chủ: bầu cử, ứng cử, bãi miễn (Điều 17 đến Điều 19), phúc quyết về Hiến pháp và những quan hệ đến vận mệnh quốc gia (Điều 21).

- Các quyền về kinh tế: quyền tư hữu của công dân được đảm bảo (Điều 12), quyền lợi của giới cần lao trí thức và chân tay được bảo đảm (Điều 13);

- Các quyền về văn hóa: nền sơ học và cưỡng bách không học phí, học trò nghèo được Chính phủ giúp đỡ, trường tư được mở tự do và phải dạy theo chương trình của nhà nước, quốc dân thiểu số được học bằng tiếng của mình ở sơ học (Điều 15);

- Các quyền về xã hội: công dân già yếu, tàn tật được giúp đỡ; trẻ em được chăm sóc về mặt giáo dưỡng (Điều 14).

Chế định về quyền công dân được Hiến pháp 1946 ghi nhận có ý nghĩa rất lớn đối với một dân tộc như Việt Nam sau một thời gian dài dưới sự thống trị của các triều đại phong kiến và nhiều năm bị sự đô hộ của thực dân Pháp. Người dân trong các chế độ đó không được coi là một công dân theo đúng nghĩa của nó mà bị coi là những “thần dân” với những quyền dân chủ rất hạn chế. Do vậy, với sự ra đời của Hiến pháp 1946 trong một chính thể nhà nước cộng hoà, người dân Việt Nam đã thực sự được công nhận những quyền cơ bản của con người và chuyển sang vị thế làm chủ đất nước.

II. SỰ KẾ THỪA, PHÁT HUY NHỮNG YẾU TỐ HỢP LÝ CỦA HIẾN PHÁP 1946 TRONG CÁC BẢN HIẾN PHÁP TIẾP THEO CỦA VIỆT NAM

Tuy có số lượng điều khoản không nhiều nhưng Hiến pháp 1946 đã điều chỉnh các quan hệ xã hội của nước ta một cách hợp lý và rõ ràng, đặc biệt là trong vấn đề tổ chức quyền lực và tổ chức bộ máy nhà nước. Để phù hợp với chủ trương phát triển của mỗi thời kỳ, trên cơ sở kế thừa những giá trị của bản Hiến pháp này, các bản hiến pháp về sau đều đã có những phát triển nhất định. Điều này được thể hiện trên một số khía cạnh sau:

1. Sự kế thừa và phát triển tư tưởng của Hiến pháp 1946 trong nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và tổ chức bộ máy nhà nước

Từ trước đến nay, trên thế giới đã và đang tồn tại nhiều hình thức chính thể khác nhau như quân chủ chuyên chế, quân chủ hạn chế, cộng hoà tổng thống, cộng hoà đại nghị, cộng hoà lưỡng tính… Hiến pháp 1946 của Việt Nam không chọn một nguyên mẫu hình thức chính thể nào mà có những sáng tạo phù hợp với tình hình riêng của nước ta. Cụ thể là: (i) Bản Hiến pháp này khẳng định rất rõ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân với quy định “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”; (ii) Đề cao vị thế của Nghị viện trong tương quan với các nhánh quyền lực khác. Mô hình này mang nhiều dáng dấp của chính thể đại nghị.

Tuy nhiên, nếu so sánh với mô hình tổ chức quyền lực theo chính thể đại nghị thuần tuý thì Hiến pháp 1946 có những điểm khác biệt đáng kể. Chính điều đó đã tạo cho Hiến pháp 1946 có tính pháp quyền rất cao. Theo đó, Nghị viện nhân dân được coi là cơ quan có “quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà”; Chính phủ là “cơ quan hành chính cao nhất” của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà; và quyền tư pháp thuộc về các cơ quan toà án. Quy định này đã giúp cho các cơ quan nhà nước không gặp phải sự chồng chéo trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Trên cơ sở nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước nêu trên, bộ máy nhà nước được Hiến pháp 1946 thiết kế cũng hết sức mạch lạc. Điều này thể hiện ở việc quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chế định cấu thành bộ máy nhà nước. Cụ thể, Hiến pháp 1946 đã:

Một là: Xác định mối quan hệ rõ ràng, chặt chẽ giữa cơ quan hành pháp và lập pháp

Hiến pháp 1946 đã xây dựng được một chế định hết sức đặc biệt, phù hợp với tình hình của nước ta lúc bấy giờ, đó là chế định Chủ tịch nước. Theo đó, Chủ tịch nước được trao những quyền hạn rất lớn như: “không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc” (Điều 50); không phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện.

Bằng cách quy định như trên, Hiến pháp đã tạo ra một cơ sở pháp lý vững chắc, độc lập cho cơ quan hành pháp trong quá trình hoạt động của mình. Nếu so sánh mô hình chính thể của nước ta theo Hiến pháp 1946 với hiến pháp của các nước theo mô hình chính thể cộng hoà tổng thống thì chế định Chủ tịch nước theo Hiến pháp 1946 cũng có những đặc thù nhất định. Bởi vì, cơ sở để các nước theo mô hình chính thể cộng hoà tổng thống trao quyền độc lập cho Tổng thống là do Tổng thống được nhân dân trực tiếp bầu ra giống như con đường hình thành nên Nghị viện. Tuy nhiên, về nghĩa vụ, Tổng thống vẫn phải chịu trách nhiệm về những tội hình sự bình thường mà pháp luật của các nước này quy định. Đối với những nước theo mô hình chính thể cộng hoà đại nghị, một đặc điểm nổi bật là người đứng đầu cơ quan hành pháp thường phải chịu trách nhiệm và báo cáo trước Nghị viện. Còn nếu có chức danh Tổng thống hoặc Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ quốc gia thì các chức vụ này thường mang tính lễ nghi, có ít quyền tham chính.

Với cách nhìn đối chiếu trên, chức danh Chủ tịch nước của nước ta theo Hiến pháp 1946 có những điểm khác biệt khá lớn so với cả hai mô hình chính thể nói trên. Cụ thể là Chủ tịch nước không phải do nhân dân trực tiếp bầu lên và cũng không phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, nhưng lại có quyền hành pháp khá lớn. Vì vậy, có thể nói, theo quy định của Hiến pháp 1946, Chủ tịch nước có một vị trí quyền lực khá đặc biệt trên một cơ sở pháp lý có giá trị cao để bảo vệ sự ổn định trong hoạt động của Chính phủ nói chung và của Chủ tịch nước nói riêng.

Ngoài sự độc lập có tính chất tương đối trên, mối quan hệ giữa Nghị viện và Chính phủ cũng được Hiến pháp quy định với một cơ chế phối hợp chặt chẽ. Cụ thể là, những dự án luật đã được Nghị viện biểu quyết thì Chủ tịch nước phải ký ban hành chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thông tri. Tuy nhiên, trong thời hạn ấy, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại, nhưng nếu dự án ấy vẫn được Nghị viện ưng thuận thì bắt buộc Chủ tịch nước phải công bố. Các quy định trên khiến ta liên tưởng đến quyền phủ quyết luật của Tổng thống Hoa Kỳ. Song ở một góc độ nào đó, quyền phủ quyết của Chủ tịch nước ta có phần hẹp hơn so với Tổng thống Hoa Kỳ do Hiến pháp Hoa Kỳ quy định thêm một ưu tiên cho Tổng thống là quyền phủ quyết “bỏ túi” hay còn gọi là quyền phủ quyết ngầm để một dự án luật không trở nên có hiệu lực.

Bên cạnh đó, Hiến pháp cũng quy định Nghị viện có quyền biểu quyết vấn đề tín nhiệm đối với Nội các và để tạo nên cơ chế đối trọng, trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau lần thảo luận lại, nếu Nghị viện vẫn bất tín nhiệm thì Nội các phải từ chức.

Bóng dáng của mô hình cộng hoà lưỡng tính cũng được thể hiện trong cách thức tổ chức quyền lực của Hiến pháp 1946 khi quy định về chế độ “hành pháp lưỡng đầu”. Chính phủ gồm có Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các, Chủ tịch nước ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ. Như vậy, quyền hành pháp một phần thuộc về Chủ tịch nước (mà nhiều nước gọi là Tổng thống), một phần thuộc về Thủ tướng, nhưng quyền lực vẫn chủ yếu tập trung vào Chủ tịch nước.

Hai là: Xác định và thiết lập cơ chế bảo đảm sự độc lập của tòa án

Bản Hiến pháp đầu tiên của dân tộc ta cũng rất thành công trong việc để các cơ quan tư pháp có vị trí độc lập. Tính độc lập trong các cơ quan toà án không chỉ được thể hiện trong mối quan hệ giữa các cơ quan này với cơ quan lập pháp và hành pháp mà còn được thể hiện trong vai trò của thẩm phán. Khi xét xử, các thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không có quyền can thiệp.

Bên cạnh đó, việc tổ chức hệ thống tòa án theo cấp xét xử mà không tổ chức theo đơn vị hành chính là một yếu tố làm tăng thêm tính độc lập trong hoạt động của toà án. Với cơ chế này, toà án không bị phụ thuộc và bị tác động của chính quyền địa phương nên các quyết định của toà án có tính khách quan và chính xác hơn.

Từ những phân tích trên cho thấy, sự kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là khá rõ ràng trong Hiến pháp 1946. Song xét một cách tổng thể, bản Hiến pháp này của nước ta vẫn được xây dựng trên tư tưởng đề cao vị trí và vai trò của Nghị viện trong mối tương quan với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước.

2. Sự kế thừa và phát triển tư tưởng của Hiến pháp 1946 trong một số chế định cơ bản

1. Về chế định Chủ tịch nước

Theo mô hình lý luận, trong cơ chế nhà nước xã hội chủ nghĩa không tổ chức ra chế định nguyên thủ quốc gia riêng biệt như ở các nước tư bản chủ nghĩa mà chức năng này do cơ quan quyền lực cao nhất của nhân dân - Xô viết tối cao thực hiện. Theo chế độ tập quyền, mọi quyền lực thống nhất vào cơ quan đại diện quyền lực nhà nước cao nhất của nhân dân thì cũng chính cơ quan này đóng vai trò là nguyên thủ. Tuy nhiên, Hiến pháp 1946 đã có sự sáng tạo thích hợp khi quy định Chủ tịch nước phải là cá nhân và được bầu ra từ Nghị viện nhân dân theo nguyên tắc đa số tuyệt đối.

Chủ tịch nước có vị trí độc lập không bị quá lệ thuộc vào Nghị viện với quyền hành pháp được tăng cường, đồng thời khi cần thiết lại là người điều hoà, phối hợp các hoạt động của cơ quan lập pháp và hành pháp trong điều kiện các cơ quan này tương đối độc lập với nhau. Chủ tịch nước được Nghị viện bầu ra nhưng lại có nhiệm kỳ dài hơn Nghị viện hai năm.

Đến Hiến pháp 1959, cách thức tổ chức nhà nước ta đã chuyển sang mô hình xã hội chủ nghĩa kiểu Xô viết. Song, cũng giống như Hiến pháp 1946, chức danh Chủ tịch nước tiếp tục được trao cho cá nhân. Chủ tịch nước ở giai đoạn này không còn đồng thời là người đứng đầu Chính phủ nữa. Chủ tịch nước do Quốc hội bầu; thực hiện các chức năng nguyên thủ nhưng chủ yếu thực hiện các chức năng liên quan đến lễ nghi trong hoạt động đối nội và đối ngoại. Nhiều quyền hạn quan trọng đều thuộc về Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Có một điểm đáng chú ý là theo Hiến pháp 1959 thì Chủ tịch nước phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội thông qua quy định Quốc hội có thể bãi miễn Chủ tịch nước. Điều này cho thấy, mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với Quốc hội chặt chẽ hơn so với giai đoạn trước đó.

Mặc dù đã có những thay đổi khá lớn trong chế định về Chủ tịch nước như đã nêu ở trên, song Hiến pháp 1959 đã kế thừa có chọn lọc những yếu tố hợp lý của Hiến pháp 1946 về chế định này. Đây là giai đoạn nước ta phát triển theo con đường xã hội chủ nghĩa, tổ chức quyền lực được thực hiện theo nguyên tắc tập trung quyền lực vào Quốc hội, nhưng Hiến pháp 1959 vẫn giữ lại quy định Chủ tịch nước là cá nhân với một số nhiệm vụ, quyền hạn của một nguyên thủ quốc gia. Lúc này, Chủ tịch nước có vai trò điều hoà, phối hợp hoạt động của Quốc hội với Chính phủ, song ở một góc độ nào đó, Chủ tịch nước vẫn nghiêng nhiều về phía Chính phủ, phản ánh sự kế thừa tư tưởng của Hiến pháp 1946.

Hiến pháp 1980 ra đời thay thế Hiến pháp 1959 nhằm thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nước chuyên chính vô sản trong giai đoạn mới. Do vậy, nhiều quy định liên quan đến Chủ tịch nước đã được thay đổi khá lớn. Theo đó, chế định Chủ tịch nước cá nhân đã bị xoá bỏ hẳn, thay vào đó là việc thiết lập chế định Chủ tịch nước tập thể dưới hình thức Hội đồng Nhà nước. Đây là mô hình tổ chức nguyên thủ quốc gia chung của các nhà nước xã hội chủ nghĩa mà ở đó nguyên tắc tập quyền được vận dụng một cách triệt để. Với cách tổ chức này, mọi hoạt động của Nhà nước đều thông qua cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Như vậy, sau một thời gian quá độ xây dựng nhà nước theo mô hình xã hội chủ nghĩa của Hiến pháp 1959 thì đến Hiến pháp 1980 mô hình ấy có thể được coi là hoàn thiện. Những quy định về Chủ tịch nước theo Hiến pháp 1946 mà Hiến pháp 1959 giữ lại đã không còn được duy trì trong Hiến pháp 1980.

Tuy nhiên, trong quá trình thực thi, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 1980 đã cho thấy những hạn chế của bản Hiến pháp này. Chế định Chủ tịch nước tập thể đã đem lại không ít những khó khăn cho hoạt động đối nội, đối ngoại của đất nước. Những vướng mắc trong mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực nhà nước chưa có một cơ chế linh hoạt để giải quyết. Cụ thể là Hội đồng Nhà nước được thiết lập để thực hiện vai trò của một cơ quan nguyên thủ, đồng thời thực hiện cả vai trò là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội. Do đó, theo Hiến pháp 1980, các quy định về Hội đồng Nhà nước có nhiều điểm không phù hợp. Hội đồng Nhà nước là cơ quan được trao thẩm quyền triệu tập và chỉ đạo mọi vấn đề liên quan đến kỳ họp Quốc hội, nhưng chủ toạ các phiên họp của Quốc hội lại là Chủ tịch Quốc hội. Trong khi đó, Chủ tịch Quốc hội được Hiến pháp quy định không nhất thiết phải là thành viên của Hội đồng Nhà nước và không thể là Chủ tịch của Hội đồng Nhà nước.

Nhận thức rõ được những hạn chế đó, Hiến pháp 1992 đã thiết lập lại chế định Chủ tịch nước với tư cách là cá nhân với những thẩm quyền mang tính chất đặc thù của cơ quan này. Nhìn chung, Hiến pháp hiện hành kế thừa và tiếp thu nhiều quy định hợp lý của Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 khi quy định về Chủ tịch nước. Theo đó, Chủ tịch nước vừa giữ được sự gắn bó với Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong việc thực hiện các chức năng nguyên thủ của mình, vừa thể hiện được những điểm đổi mới tích cực trong nguyên tắc phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước.

Về cơ bản, nguyên tắc thống nhất quyền lực vẫn được phát huy trong Hiến pháp 1992, tuy có tính mềm dẻo hơn so với Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980. Chủ tịch nước vẫn do Quốc hội bầu trong số các đại biểu Quốc hội. Quan hệ giữa Chủ tịch nước và Chính phủ được xác định lại theo hướng tiếp thu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới. Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phải báo cáo trước Chủ tịch nước. Quy định này giúp tăng cường vai trò của Chủ tịch nước đối với bộ máy hành pháp đồng thời bảo đảm sự phối hợp, gắn bó giữa Quốc hội, Chủ tịch nước và Chính phủ.

Mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với Toà án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao cũng có sự thay đổi nhất định. Bản Hiến pháp này thể hiện tinh thần bảo đảm cho Chủ tịch nước liên kết, phối hợp với tất cả các cơ quan nhà nước khác. Do vậy, Chủ tịch nước vẫn có thẩm quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức một số chức danh khác trong hệ thống các cơ quan toà án và Viện Kiểm sát.

Việc xây dựng lại chế định Chủ tịch nước là cá nhân đã góp phần làm cho bộ máy nhà nước ta hoạt động rõ ràng và rành mạch hơn. Vai trò của Chủ tịch nước được phát huy, bảo đảm sự độc lập và chủ động trong giải quyết các công việc của nhà nước một cách linh hoạt và hiệu quả.

2. Về tổ chức và hoạt động của Quốc hội

Có thể nói, Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 đều thể hiện tinh thần đề cao Nghị viện/Quốc hội, nhưng ở Hiến pháp 1959 tinh thần này được đề cao hơn. Các quy định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà” (Điều 43) và “Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” (Điều 71) đã minh chứng cho điều này. So với Hiến pháp 1946 thì nhiệm kỳ của Quốc hội theo Hiến pháp 1959 được kéo dài hơn (nhiệm kỳ của Nghị viện nhân dân là ba năm, còn nhiệm kỳ Quốc hội là bốn năm). Hiến pháp 1946 chỉ quy định quyền hạn của Nghị viện nhân dân một cách ngắn gọn là giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài, còn Hiến pháp 1959 quy định quyền hạn của Quốc hội một cách cụ thể hơn. Theo đó, Quốc hội có những nhiệm vụ được trao để thực hiện ba chức năng cơ bản là lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Quốc hội có cơ quan thường trực của mình là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, do Quốc hội bầu ra. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng thư ký và các uỷ viên. Quyền hạn của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được quy định rõ ràng tại Điều 53 của Hiến pháp. Ngoài ra, Quốc hội có thể trao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội những quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết. Cũng theo Hiến pháp 1959, ngoài Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội còn thành lập các uỷ ban chuyên trách như Uỷ ban dự án pháp luật, Uỷ ban kế hoạch và ngân sách, Uỷ ban thẩm tra tư cách đại biểu và các uỷ ban khác mà Quốc hội thấy cần để giúp Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

Đến Hiến pháp 1980, xu hướng tập trung quyền lực vào Quốc hội ngày càng được thể hiện rõ nét hơn. Bản Hiến pháp này khẳng định “Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là cơ sở chính trị của hệ thống các cơ quan nhà nước” (Điều 6). Điều này đã thể hiện rõ vị trí cũng như vai trò của các cơ quan trên trong bộ máy nhà nước. Thêm vào đó, Hiến pháp 1980 cũng quy định rất nhiều quyền hạn cho Quốc hội để khẳng định vị trí tối cao của cơ quan này. Cụ thể là: “Quốc hội có thể định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết” đồng thời “Quốc hội và Hội đồng Nhà nước có thể giao cho Hội đồng Bộ trưởng những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết” (Điều 107).

Có thể thấy, trong xu hướng phát triển của đất nước ta lúc bấy giờ, Hiến pháp 1980 tiếp tục phát triển quan điểm tập quyền đã được thể hiện bước đầu trong Hiến pháp 1959 ở một mức độ cao và tuyệt đối hơn. Chính vì vậy, hầu hết các quy định trong tổ chức bộ máy nhà nước đều có xu hướng tập trung quyền lực vào Quốc hội. Tuy nhiên, qua nghiên cứu cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực trong Hiến pháp 1980 cũng cho thấy, việc tập trung quyền lực quá lớn vào các cơ quan đại diện lại tạo ra sự thiếu rành mạch trong việc phân công, phân nhiệm và phối hợp giữa các nhánh quyền lực. Điều này đã dẫn đến hàng loạt hệ quả. Đó là sự thiếu đồng bộ và nhịp nhàng trong hoạt động của bộ máy nhà nước, trách nhiệm tập thể được đề cao hơn trách nhiệm cá nhân dẫn đến hiệu quả quản lý của Nhà nước đối với xã hội bị hạn chế.

Cũng như Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 xác định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội về cơ bản không thay đổi nhưng về cơ cấu tổ chức của Quốc hội có sự thay đổi lớn. Nếu theo Hiến pháp 1959, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội thì đến Hiến pháp 1980 cơ quan thường trực của Quốc hội là Hội đồng Nhà nước và đảm nhiệm thêm vai trò là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Thêm vào đó, Hiến pháp 1959 quy định khi Quốc hội họp thì bầu Chủ tịch đoàn để điều khiển cuộc họp. Còn theo Hiến pháp 1980 thì Quốc hội bầu ra Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Quốc hội. Chủ tịch Quốc hội chủ toạ các phiên họp của Quốc hội, bảo đảm việc thi hành nội quy của Quốc hội, giữ quan hệ với các đại biểu Quốc hội, điều hoà phối hợp hoạt động của các uỷ ban của Quốc hội, chứng thực những luật và nghị quyết đã được Quốc hội thông qua, thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội. Vì vậy, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội là một thiết chế mới, một cách tổ chức mới của Quốc hội mà trước đó lịch sử lập hiến nước ta chưa có.

Đến Hiến pháp 1992, chế định về Quốc hội cơ bản tôn trọng và kế thừa các quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Quốc hội của các bản hiến pháp trước đó. Quan điểm tập trung quyền lực vào Quốc hội vẫn được duy trì. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ có xu hướng kế thừa các quy định của Hiến pháp 1959, tuy nhiên, thẩm quyền của Thủ tướng cũng được tăng lên. Nếu theo Hiến pháp 1959, Thủ tướng chỉ chủ toạ và lãnh đạo công tác của Hội đồng Chính phủ trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, thì Hiến pháp 1992 đã đề cao hơn vai trò cá nhân của Thủ tướng trong quản lý và điều hành Chính phủ và đất nước. Bên cạnh đó, so với Hiến pháp 1980, quyền hạn của Quốc hội được sửa đổi, bổ sung ở một số nội dung nhất định như quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, quyết định trưng cầu ý dân.

Cơ cấu tổ chức của Quốc hội theo Hiến pháp 1992 cũng có sự thay đổi khá lớn. Thiết chế Hội đồng Nhà nước vừa là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, vừa là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được bãi bỏ; chế định Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và chế định Chủ tịch nước đã được khôi phục lại gần như Hiến pháp 1959. Theo Hiến pháp 1992, Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Quốc hội đồng thời là Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Một số thành viên của các hội đồng, các uỷ ban của Quốc hội làm việc theo chế độ chuyên trách. Hiến pháp tiếp tục đề cao hơn nữa vai trò của đại biểu Quốc hội và quy định rõ: “Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước” (Điều 97). So với Hiến pháp 1980, cơ chế bảo đảm cho quá trình thực hiện nhiệm vụ của các vị đại biểu Quốc hội trong Hiến pháp 1992 được quy định cụ thể và rõ ràng hơn.

3. Về tổ chức và hoạt động của Chính phủ

Theo Hiến pháp 1946, Chính phủ là “Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc” (Điều 43) mà không quy định cơ quan này là cơ quan “chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” như các bản hiến pháp về sau. Việc quy định như trên giúp cho việc phân định chức năng của cơ quan hành pháp trong bộ máy nhà nước nói chung có phần rõ ràng hơn. Chính phủ trong Hiến pháp 1946 là một chính phủ “lưỡng đầu” với quyền hạn khá lớn. Chính phủ bao gồm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các. Toàn thể Nội các không phải chịu trách nhiệm liên đới vì hành vi của một Bộ trưởng nào và Thủ tướng được giao nhiệm vụ chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Có thể nói, Chính phủ trong Hiến pháp 1946 được trao quyền rất lớn, trong đó có cả những quyền mà các bản hiến pháp sau của nước ta cũng không quy định cho Chính phủ mà trao cho Chủ tịch nước sau khi tách chức danh Chủ tịch nước ra khỏi cơ cấu tổ chức của Chính phủ, như việc cho phép Chủ tịch nước thuộc cơ cấu của Chính phủ có thẩm quyền bổ nhiệm các thẩm phán trong các cơ quan toà án.

Đối với các bản hiến pháp về sau, từ thiết chế Hội đồng Bộ trưởng trong Hiến pháp 1980 đến thiết chế Chính phủ trong Hiến pháp 1992 đều cho thấy đã có những thay đổi khá rõ rệt trong mối tương quan giữa hai cơ quan lập pháp và hành pháp. Cụ thể là, Hiến pháp 1992 đã trở lại với việc đề cao vai trò của người đứng đầu Chính phủ. So sánh Hiến pháp 1980 với Hiến pháp 1992 có thể thấy có những quyền trước đây thuộc về tập thể thì nay được trao cho Chính phủ, như việc trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và cơ quan thường trực của Quốc hội; quyền lãnh đạo công tác của các Bộ và các cơ quan thuộc tổ chức của Chính phủ.

4. Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp

Ở nước ta, việc hiểu một cách chính xác thế nào là hệ thống các cơ quan tư pháp đang còn là một vấn đề có nhiều ý kiến, quan niệm khác nhau. Theo Hiến pháp 1946, cơ quan tư pháp được hiểu là hệ thống các cơ quan toà án. Đến các bản hiến pháp tiếp theo, khái niệm này lại không được quy định một cách rõ ràng vì Hiến pháp không đề cập một cách trực tiếp về cơ quan tư pháp mà tách ra thành một chế định điều chỉnh cả hệ thống Toà án nhân dân và hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân nhưng Viện Kiểm sát không còn được coi là viện công tố thuộc Tòa án. Khái niệm về cơ quan tư pháp đã được mở rộng hơn rất nhiều so với bản Hiến pháp đầu tiên của dân tộc. Cơ quan tư pháp không chỉ được hiểu là các cơ quan toà án mà còn bao gồm cả các cơ quan như Viện Kiểm sát, cơ quan điều tra, các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp. Đây là một trong những nguyên nhân làm cho việc phân định chức năng giữa các cơ quan tư pháp đôi khi không rõ ràng, tính độc lập trong xét xử của hệ thống các cơ quan toà án bị ảnh hưởng do nhiều mối quan hệ chưa được xác định một cách cụ thể.

Xét một cách tổng thể, quy định về cơ cấu tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp có sự thay đổi một cách căn bản giữa Hiến pháp 1946 và các hiến pháp tiếp theo. Ngay từ tên gọi của cơ quan xét xử cũng đã có sự thay đổi. Hệ thống tòa án theo cấp xét xử là toà án đệ nhị cấp và sơ cấp đã được đổi tên thành hệ thống các toà án nhân dân trên phạm vi cả nước, thành lập trên cơ sở kết hợp giữa thẩm quyền xét xử với tổ chức đơn vị hành chính từ cấp huyện trở lên. Điều này đặt hệ thống các toà án nhân dân vào tình trạng “song trùng trực thuộc”, vừa chịu sự điều chỉnh về chuyên môn của ngành toà án vừa chịu sự quản lý của cả chính quyền địa phương. Cụ thể, các bản hiến pháp từ 1959 đến 1992 đều quy định “Các Toà án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân địa phương”.

Bên cạnh đó, để củng cố tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động của các cơ quan tư pháp, Hiến pháp 1946 còn quy định: thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm (cụ thể là do Chủ tịch nước - người đứng đầu Chính phủ bổ nhiệm) và làm việc suốt đời (Điều 64). Tuy nhiên, qua các lần sửa đổi, các bản hiến pháp sau này đều không duy trì quy định này. Theo đó, các bản Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 đã thực hiện chế độ bầu Thẩm phán. Nhận thức được sự hạn chế của quy định này, Hiến pháp 1992 đã sửa đổi và quay lại với tinh thần của Hiến pháp 1946 là bổ nhiệm thẩm phán, nhưng sự bổ nhiệm này có hạn chế là thẩm phán không làm việc suốt đời mà nhiệm kỳ của thẩm phán là năm năm theo nhiệm kỳ của Quốc hội (Điều 128).

Cơ quan công tố mà sau này các bản hiến pháp gọi là Viện Kiểm sát nhân dân cũng có sự vận động và thay đổi đáng kể. Hiến pháp 1946 không đề cập trực tiếp đến cơ quan này. Tuy nhiên, bằng một loạt các văn bản pháp luật như Sắc lệnh 13 về tổ chức các tòa án và các ngạch thẩm phán ngày 24-01-1946, Sắc lệnh 51 về ấn định thẩm quyền các Tòa án và sự phân công giữa các nhân viên trong Tòa án ngày 17-04-1946, Sắc lệnh 131 về tổ chức tư pháp công ngày 20-07-1946, thì cơ quan công tố nằm trong hệ thống tòa án do Bộ Tư pháp quản lý. Các văn bản có tính hướng dẫn Hiến pháp 1946 về vấn đề này đưa ra những quy định có sự phân công rõ ràng và rành mạch giữa thẩm phán xét xử và thẩm phán công tố. Các thẩm phán công tố có nhiệm vụ thay mặt nhà nước buộc tội các bị cáo trước phiên toà hình sự và bảo vệ quyền của một số đương sự tại các phiên toà dân sự. Thẩm phán công tố còn có quyền ra chỉ thị và kiểm soát công việc của các cán bộ được giao nhiệm vụ tiến hành điều tra. Vào cuối những năm 1950, tổ chức và hoạt động của Viện Công tố đã được kiện toàn và tăng cường, theo đó Viện công tố được tổ chức thành một hệ thống và Viện Công tố trung ương thuộc Chính phủ có trách nhiệm, quyền hạn như một Bộ.

Hiến pháp 1959 ra đời đã thành lập Viện Kiểm sát nhân dân thay cho Viện Công tố và chế định này tiếp tục được kế thừa trong Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992. Theo đó, ngoài chức năng công tố, Viện Kiểm sát nhân dân còn thực hành chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật của một số các cơ quan, cá nhân, tổ chức thuộc thẩm quyền. Cơ cấu tổ chức của cơ quan này cũng có sự thay đổi nhất định qua các giai đoạn. Nếu như Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 không quy định trực tiếp về Ủy ban Kiểm sát thì đến Hiến pháp 1992, cơ quan này đã chính thức được ghi nhận. Tuy nhiên, qua các Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân khi cụ thể hóa tinh thần của các bản hiến pháp có thể thấy vai trò của Ủy ban Kiểm sát đã có sự thay đổi khá căn bản. Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 1960 quy định Ủy ban Kiểm sát được thành lập nhằm giải quyết một số vấn đề quan trọng trong hoạt động kiểm sát và “nằm dưới sự lãnh đạo của Viện trưởng” (Điều 7) thì đến Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 1981, Ủy ban Kiểm sát chỉ giữ vai trò là cơ quan tư vấn, hỗ trợ cho hoạt động của Viện trưởng Viện Kiểm sát trong một số vấn đề quan trọng (Điều 22; Điều 23). Vai trò cá nhân của Viện trưởng Viện Kiểm sát được đề cao hơn trong giai đoạn này. Mọi vấn đề về tổ chức và hoạt động của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp thực hiện theo chế độ tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành (Điều 5). Tuy nhiên, đến Hiến pháp 1992, tinh thần đề cao vai trò của tập thể trong hoạt động của Viện Kiểm sát nhân dân đã quay trở lại với tinh thần của Luật tổ chức Viện Kiểm sát năm 1960 song ở mức độ cao hơn khi quy định Ủy ban Kiểm sát không còn là cơ quan tư vấn cho Viện trưởng nữa mà khẳng định “những vấn đề quan trọng” phải được “Uỷ ban Kiểm sát thảo luận và quyết định theo đa số” (Điều 138, Hiến pháp 1992; Điều 6, Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân 1992). Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 2002 thay thế Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 1992 nhưng nội dung này vẫn không thay đổi (Điều 8).

Cũng như hệ thống các cơ quan toà án, Viện Kiểm sát nhân dân ở địa phương cũng phải chịu trách nhiệm song trùng, một là trước cơ quan cấp trên theo ngành dọc, hai là chịu trách nhiệm trước cơ quan dân cử ở địa phương. Song, khác với các cơ quan toà án ở địa phương, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân ngoài việc chịu sự giám sát và phải báo cáo trước Hội đồng nhân dân còn phải tiến hành trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân ở địa phương (Điều 140, Hiến pháp 1992).

Tuy nhiên, quá trình thực hiện chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân cho thấy, phạm vi hoạt động của cơ quan này là quá rộng, do vậy, hiệu quả công việc của cơ quan này có những ảnh hưởng đáng kể. Nhận thức được điều này, Nghị quyết số 51/2001/QH10 đã tiến hành sửa đổi một số quy định trong Hiến pháp 1992 có liên quan đến chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân, theo đó, Viện Kiểm sát nhân dân được giới hạn phạm vi hoạt động, tập trung thực hiện chức năng công tố và tiến hành kiểm sát hoạt động tư pháp theo luật định.

Mặc dù sự thay đổi của hệ thống các cơ quan Toà án và Viện Kiểm sát trong Hiến pháp 1992 và Nghị quyết số 51/2001/QH10 đã làm cho các quy định về các cơ quan tư pháp trở nên hợp lý hơn nhưng trong tổ chức và hoạt động của Tòa án và Viện Kiểm sát vẫn còn những hạn chế nhất định. Sự phân định thẩm quyền giữa các toà án nhân dân còn trùng lặp, cơ cấu tổ chức của một số toà còn chưa hợp lý dẫn đến hiệu quả xét xử chưa cao. Chức năng công tố của Viện Kiểm sát nhân dân còn chưa được quan tâm một cách thích đáng, do vậy ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của hoạt động công tố của Kiểm sát viên.

5. Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương

Việc thiết kế mô hình chính quyền địa phương luôn là một vấn đề lớn trong việc soạn thảo Hiến pháp. Vấn đề đặt ra là vừa phải phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương một cách cao nhất, vừa phải bảo đảm giữ mối quan hệ chặt chẽ với chính quyền trung ương. Bốn bản hiến pháp của nước ta đã có những phương thức tiếp cận khác nhau về vấn đề này, tạo nên mô hình chính quyền địa phương ở mỗi thời kỳ cũng có những điểm khác nhau nhất định.

Theo Hiến pháp 1946, chính quyền địa phương gồm có bốn cấp: cấp bộ, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, nhưng trong bốn cấp chính quyền địa phương nói trên chỉ có chính quyền cấp tỉnh, cấp xã và chính quyền cấp thành phố, thị xã được xác định là cấp chính quyền cơ bản hoàn chỉnh, có cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Còn lại, cấp bộ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian, đại diện cho chính quyền cấp trên trong mối quan hệ với chính quyền cấp dưới nên ở các cấp này không cần phải có cơ quan dân cử mà chỉ cần có cơ quan hành chính để thực hiện chức năng quản lý.

Quy định về việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính trong Hiến pháp 1946 cũng có những điểm hết sức độc đáo và sáng tạo. Theo đó, ở cấp tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do nhân dân bầu ra theo phương thức phổ thông và trực tiếp, sau đó Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã sẽ cử ra Uỷ ban hành chính của mình.

Hiến pháp 1946 cũng không quy định cụ thể và chi tiết chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp, nhưng lại quy định một cách chi tiết rằng: (i) Hội đồng nhân dân có quyền quyết nghị về tất cả những vấn đề thuộc địa phương mình, miễn là những nghị quyết ấy không trái với chỉ thị của các cấp trên; (ii) Còn Uỷ ban hành chính có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên; thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y; chỉ huy công việc hành chính trong địa phương và Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với Hội đồng nhân dân địa phương mình.

Với những quy định trên, Hiến pháp 1946 vừa bảo đảm tính năng động, chủ động và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh của địa phương mình, vừa ngăn ngừa được tình trạng cục bộ, địa phương và tuỳ tiện của chính quyền địa phương các cấp trên phạm vi cả nước.

Đến Hiến pháp 1959, mô hình chính quyền địa phương đã có những thay đổi đáng kể. Điển hình là bản Hiến pháp này đã chính thức bãi bỏ đơn vị hành chính có tính chất vùng, miền. Bên cạnh đó, ở cấp chính quyền địa phương đã không còn có sự phân biệt giữa đơn vị hành chính cơ bản có tính chất “tự nhiên” như cấp tỉnh, xã, thành phố với đơn vị hành chính có tính chất “nhân tạo” như cấp huyện, khu phố nữa. Trước đó, Hiến pháp 1946 đã có sự phân biệt này. Theo đó, chỉ những đơn vị hành chính tự nhiên mới có đầy đủ cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, còn những đơn vị có tính chất trung gian tổ chức ra chỉ mang tính chất đại diện cho chính quyền cấp trên.

Hơn nữa, theo Hiến pháp 1959, chính quyền địa phương còn là cơ sở để tổ chức các cơ quan tư pháp như hệ thống cơ quan Toà án, hệ thống cơ quan Viện Kiểm sát nhân dân ở cấp địa phương.

Các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong Hiến pháp 1959 cũng có một số sự thay đổi nhất định. Lần đầu tiên Hiến pháp xác định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” (Điều 80), còn Uỷ ban hành chính là “cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương” (Điều 87). Những quy định này thể hiện sự ảnh hưởng của mô hình chính quyền Xô viết một cách sâu sắc, thể hiện rõ nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa là đề cao vai trò của Hội đồng nhân dân trước Uỷ ban hành chính cùng cấp. Hội đồng nhân dân không thuần tuý là cơ quan “thay mặt cho nhân dân địa phương” mà còn là cơ quan quyền lực nhà nước thay mặt cho Nhà nước ở địa phương. Cũng từ bản Hiến pháp này, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cũng được bổ sung thẩm quyền bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức danh như Chánh án, Phó Chánh án đến Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân.

Những quy định của Hiến pháp 1980 về chính quyền địa phương vẫn trên cơ sở kế thừa và phát triển những quy định của Hiến pháp 1959. Tuy nhiên, để phù hợp với giai đoạn mới, một số nội dung về vấn đề này đã có sự điều chỉnh nhất định. Theo đó, giữa chính quyền nằm trên địa bàn nông thôn và thành thị không có sự phân biệt đáng kể. Các đơn vị hành chính của hai đơn vị này về cơ bản là giống nhau, đều có ba cấp chính quyền đó là: dưới cấp tỉnh có cấp huyện (hoặc thành phố/thị xã thuộc tỉnh) và cấp xã (hoặc phường/thị trấn); dưới cấp thành phố trực thuộc trung ương gồm có quận (hoặc huyện/thị xã) và phường (hoặc xã/thị trấn). Hiến pháp 1980 cũng xác định, tất cả các đơn vị hành chính nói trên đều là đơn vị hành chính cơ bản nên đều được tổ chức hoàn chỉnh bao gồm cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, ngay cả nội thành cũng được tổ chức thành ba cấp như chính quyền tỉnh. Một điểm đáng lưu ý là Hiến pháp 1980 lần đầu tiên đưa ra khái niệm “đơn vị hành chính tương đương”, theo đó, các cấp thành phố thuộc trung ương, quận/thị xã thuộc thành phố, phường/thị trấn được xác định là tương đương với cấp tỉnh, huyện, xã. Như vậy, Hiến pháp đã lấy địa bàn nông thôn làm chuẩn trong vấn đề gọi tên các đơn vị hành chính địa phương.

Có thể nói Hiến pháp 1959 là bước đệm quan trọng để Hiến pháp 1980 tổ chức triệt để nguyên tắc tập quyền. Ở cấp chính quyền địa phương, Hiến pháp 1980 đã đặc biệt đề cao vị trí, vai trò của cơ quan dân cử các cấp. Hội đồng nhân dân các cấp có thể quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm xây dựng và phát triển địa phương về mọi mặt.

Sự thay đổi đối với Uỷ ban nhân dân diễn ra khá lớn trong Hiến pháp 1980 do áp dụng triệt để nguyên tắc “quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động”. Tên gọi của cơ quan này từ Uỷ ban hành chính đã được đổi thành Uỷ ban nhân dân. Thêm vào đó, để phát huy tính tập thể, nguyên tắc hoạt động của Uỷ ban nhân dân cũng có sự thay đổi. Mọi vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân đều phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Những quy định này cho thấy, Hiến pháp 1980 quy định về cơ quan hành chính địa phương đã có thay đổi lớn so với Hiến pháp 1946. Cơ chế tập thể trong nhiều trường hợp không phù hợp với tính chất hoạt động của cơ quan thực hiện chức năng chấp hành và điều hành như Uỷ ban nhân dân với nhiều sự việc cần xử lý nhanh chóng và khẩn trương. Hơn nữa, cơ chế này làm hạn chế vai trò cá nhân của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, đề cao vai trò của tập thể. Đây là nguyên nhân làm cho công tác chỉ đạo, điều hành và thực thi pháp luật của cơ quan này trên thực tế gặp rất nhiều khó khăn và phức tạp.

Bên cạnh đó, Uỷ ban nhân dân các cấp về nguyên tắc nằm trong mối quan hệ “song trùng trực thuộc”, nhưng theo Hiến pháp 1980 thì Uỷ ban nhân dân được định hướng thiên về mối quan hệ phụ thuộc theo chiều ngang, tức là phụ thuộc vào Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Trước những bất cập của Hiến pháp 1980 nói chung và những quy định về chính quyền địa phương nói riêng, Hiến pháp 1992 đã được ban hành thay thế Hiến pháp 1980. Bản Hiến pháp hiện hành của nước ta được xây dựng trên tinh thần đổi mới nên một số quy định về chính quyền địa phương cũng được chỉnh sửa lại. Tuy nhiên, so với việc sắp xếp lại bộ máy nhà nước ở trung ương thì việc sắp xếp lại bộ máy chính quyền địa phương có phần hạn chế hơn. Một số nội dung được sửa đổi, bổ sung về chính quyền địa phương là Hiến pháp đã không quy định lại loại cấp chính quyền tương đương với cấp tỉnh và thành phố trung ương đã được đề cập trong Hiến pháp 1980. Hiến pháp 1992 cũng không xác định đơn vị hành chính nào là cơ bản để tổ chức hoàn chỉnh gồm có cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, mà Hiến pháp thực hiện uỷ quyền lập pháp với một quy định mở “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 118). Bên cạnh đó, vai trò cũng như trách nhiệm cá nhân trong quản lý và điều hành ở chính quyền địa phương đã được đề cao hơn giai đoạn trước đổi mới. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân đã được Hiến pháp trao nhiều quyền trực tiếp giải quyết, xử lý công việc. Chính điều này đã làm cho cơ chế làm việc của Uỷ ban nhân dân theo Hiến pháp 1992 có nhiều điểm phù hợp và khả thi hơn so với Hiến pháp 1980.

Hiến pháp 1992 cũng thể hiện tinh thần phân cấp mạnh mẽ hơn cho chính quyền địa phương trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt là trong vấn đề ngân sách, tổ chức bộ máy hành chính và biên chế cũng như các lĩnh vực quản lý khác ở địa phương nhằm bảo đảm tính chủ động, sáng tạo, năng động của mỗi địa phương.

6. Về chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

Một trong những chế định quan trọng, chiếm vị trí trung tâm trong mỗi bản hiến pháp là việc quy định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Với vai trò là bản Hiến pháp đầu tiên của dân tộc, Hiến pháp 1946 lần đầu tiên đã ghi nhận các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Các quyền và nghĩa vụ được quy định trong bản Hiến pháp này đã bao trùm hầu hết mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, từ các quyền dân sự, chính trị, kinh tế đến xã hội và đặc biệt, lần đầu tiên đàn bà được khẳng định “ngang quyền với đàn ông trên mọi phương diện” (Điều 9).

Hiến pháp 1959 tiếp tục kế thừa các quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân trong Hiến pháp 1946 với một số quyền được quy định cụ thể hơn. Đến Hiến pháp 1980, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân có phần mở rộng hơn khi quy định công dân có một số quyền như “được bảo vệ sức khoẻ” (Điều 61), “có quyền có nhà ở” (Điều 62), “có quyền có việc làm” (Điều 58) v.v...

Đến Hiến pháp 1992, với chủ trương đổi mới toàn diện, nhiều quyền của công dân đã được ghi nhận lại theo Hiến pháp 1946 sau khi bị gián đoạn hoặc hạn chế ở các bản hiến pháp 1959 và 1980 như: quyền sở hữu tài sản, quyền tự do kinh doanh. Cụ thể, Hiến pháp 1946 quy định rất rõ ràng, “công dân Việt Nam có quyền: Tự do ngôn luận, tự do xuất bản, tự do tổ chức và hội họp; tự do tín ngưỡng; tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài (Điều 10)”. Trong khi đó, một số trong các quyền tự do nói trên không được ghi nhận ở Hiến pháp 1959. Tuy nhiên, Hiến pháp 1959 lại bổ sung nhiệm vụ của Nhà nước “bảo đảm những điều kiện vật chất cần thiết để công dân được hưởng các quyền tự do đó” (Điều 25). Tiếp đó, Hiến pháp 1980 quy định chặt chẽ hơn với việc bổ sung quy định không được lợi dụng các quyền tự do dân chủ để xâm phạm lợi ích của Nhà nước và nhân dân (Điều 67). Hiến pháp 1992 cũng có những quy định tương tự. Hơn nữa, các quyền và nghĩa vụ của công dân trong Hiến pháp 1992 thường kết thúc bằng các quy định cần sự hướng dẫn tiếp theo của các quy định pháp luật, trong khi Hiến pháp 1946 không có quy định nào như vậy.

Như vậy, mặc dù giữa các bản hiến pháp của nước ta có sự kế thừa và phát triển về chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, song ở một góc độ nào đó, một số quyền chưa được kế thừa và phát triển một cách hợp lý. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách khái quát thì các quy định về quyền và nghĩa vụ công dân trong lịch sử lập hiến của Việt Nam đã được thể hiện nhất quán trong các bản hiến pháp.

III. NHU CẦU TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU SỬA ĐỔI, BỔ SUNG HIẾN PHÁP Ở NƯỚC TA

Xu thế mạnh mẽ của công cuộc đổi mới và hội nhập hiện nay đã đặt ra cho nước ta nhiều nhiệm vụ mới. Để thực hiện được những nhiệm vụ, mục tiêu này, hàng loạt khuôn khổ pháp lý liên quan đến chế độ kinh tế, bộ máy nhà nước, văn hoá - xã hội đã, đang và sẽ được xem xét sửa đổi, bổ sung cũng như soạn thảo mới để phù hợp với sự phát triển của đất nước, nhất là trong quá trình thực hiện chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và một xã hội công bằng, dân chủ văn minh ở nước ta.

Bên cạnh đó, các vấn đề thực tiễn liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân cũng đang đòi hỏi cần phải nghiêm túc nghiên cứu, chọn lọc, tiếp thu một cách thận trọng và chính xác nhằm bảo đảm phù hợp với quy luật khách quan và tâm tư nguyện vọng của đa số nhân dân trên cả nước.

Trong bối cảnh đó, nhu cầu tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp hiện hành của nước ta để phù hợp với các yêu cầu của giai đoạn phát triển mới của đất nước là hết sức cấp thiết. Để thực hiện mục tiêu này, việc nghiên cứu để tiếp thu những giá trị hợp lý của bản Hiến pháp 1946 - bản Hiến pháp đầu tiên của dân tộc, có ý nghĩa hết sức quan trọng, thể hiện ở các mặt sau:

Thứ nhất, trong việc đổi mới và hoàn thiện mô hình chính thể và tổ chức quyền lực nhà nước

Việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện mô hình chính thể có ảnh hưởng quyết định đến việc sắp xếp và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Về vấn đề này, Hiến pháp 1946 đã có các chế định cụ thể, theo đó, mỗi cơ quan nhà nước đảm nhiệm chức năng, nhiệm vụ riêng của mình. Điều này đã bảo đảm sự độc lập một cách tương đối giữa các nhánh quyền lực nhà nước và tạo ra cơ chế “kiềm chế” giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cụ thể là, Hiến pháp đã tổ chức theo hướng xây dựng một nền hành pháp mạnh, đề cao trách nhiệm cá nhân của các thành viên chính phủ, đề cao vị trí chính trị - pháp lý của người đứng đầu nhánh quyền lực hành pháp.

Thứ hai, trong các vấn đề liên quan đến chế định Chủ tịch nước

Chế định Chủ tịch nước là chế định có khá nhiều sự thay đổi qua các giai đoạn lịch sử của dân tộc và hiện nay cũng đang có một số yêu cầu đổi mới đặt ra đối với chế định này. Mặc dù Chủ tịch nước được xác định là nguyên thủ quốc gia song về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn lại có nhiều điểm khác với nguyên thủ quốc gia của các nước khác trên thế giới. Trên cơ sở xem xét chế định Chủ tịch nước trong mô hình chính thể hỗn hợp như được quy định tại Hiến pháp 1946, có thể thấy cần nghiên cứu để trao thêm cho Chủ tịch nước một số thẩm quyền trong một số lĩnh vực, như đàm phán, ký kết, phê chuẩn điều ước quốc tế; trong quyền quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược (trong thời gian Quốc hội không họp); quyết định tình trạng khẩn cấp, quyết định đặc xá; trong việc phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng về miễn nhiệm, cách chức các thành viên khác của Chính phủ...

Hơn nữa, mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan khác cũng cần được nghiên cứu kỹ lưỡng hơn. Hiện nay, Hiến pháp quy định Chủ tịch nước có thẩm quyền tham dự các phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và khi cần thiết thì có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ. Về cơ bản, quy định về mối quan hệ giữa Chủ tịch nước và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là phù hợp. Tuy nhiên, đối với phiên họp của Chính phủ mà Chủ tịch nước chỉ có quyền tham dự thì có phần chưa hợp lý bởi trong cơ chế quyền lực nhà nước nói chung, nguyên thủ quốc gia, dù mang tính thực tế hay hình thức, đều được coi là người đứng đầu cơ quan hành pháp. Vì vậy, các phiên họp bình thường của Chính phủ sẽ do Thủ tướng điều hành, nhưng khi có sự tham dự của nguyên thủ quốc gia thì Hiến pháp nên có quy định về quyền điều hành của Chủ tịch nước để tăng thêm vai trò cho nguyên thủ quốc gia.

Thứ ba, trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội

Là một trong những nhánh quyền lực quan trọng của bộ máy nhà nước nên Quốc hội nhận được nhiều sự quan tâm liên quan đến vấn đề đổi mới và kiện toàn bộ máy nhằm đáp ứng nhiều yêu cầu của đất nước trong giai đoạn tới. Hiện nay các vấn đề cơ bản được đề cập nhiều là:

- Cần nhận thức rõ vị trí, vai trò của Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng đó không phải là cơ quan toàn quyền. Yêu cầu đặt ra là xây dựng Quốc hội thành cơ quan “thực quyền” chứ không phải là cơ quan “toàn quyền”. Thêm vào đó, hoạt động của Quốc hội cần tiếp tục đổi mới theo hướng nâng cao hiệu quả, hiệu lực các quyết định của Quốc hội; dân chủ hoá các hoạt động của Quốc hội; cải tiến việc lấy ý kiến nhân dân về các dự án luật và các hình thức tiếp xúc cử tri của các đại biểu Quốc hội.

- Về cơ cấu tổ chức của Quốc hội, cần phải xác định rõ hơn mối quan hệ giữa Quốc hội với Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Hội đồng Dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội. Theo đó, hoạt động của Quốc hội phải dựa trên hai yếu tố cơ bản là các đại biểu Quốc hội và các uỷ ban của Quốc hội. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cần được đổi mới theo hướng xác định vai trò của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội chứ không phải là một cấp của Quốc hội.

- Hoạt động giám sát của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ cần tập trung theo hướng giám sát cơ quan hành pháp cao nhất và nên phân biệt rạch ròi hoạt động giám sát với các hoạt động khác; nghiên cứu áp dụng cơ chế điều trần đối với Chính phủ và các Bộ trưởng về các vấn đề mà Quốc hội quan tâm.

Thứ tư, trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ

Chính phủ tiếp tục được khẳng định là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta. Do vậy, trước những thách thức của công cuộc đổi mới, Chính phủ cần tích cực đẩy mạnh hơn nữa cải cách hành chính theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại.

Bên cạnh đó, cần tiếp tục hoàn thiện cơ cấu, tổ chức của Chính phủ; tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý. Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Trung ương.

Thứ năm, trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động các cơ quan tư pháp

Vấn đề đổi mới và kiện toàn hệ thống các cơ quan tư pháp đang là vấn đề được quan tâm trong những năm gần đây. Việc tìm giải pháp bảo đảm cho các cơ quan này độc lập không phải là một vấn đề đơn giản. Trong những năm tới, chủ trương chung của Đảng là cần tiếp tục xây dựng hệ thống cơ quan tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý và quyền con người; thực hiện có hiệu quả Nghị quyết 49 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; và khẩn trương cải cách hệ thống các cơ quan tư pháp một cách đồng bộ với định hướng lấy cải cách hoạt động xét xử làm trọng tâm; thực hiện cơ chế công tố gắn với hoạt động điều tra.

Thứ sáu, trong việc đổi mới các cấp chính quyền địa phương

Trước nhu cầu đổi mới chung của bộ máy nhà nước, hệ thống chính quyền địa phương cũng cần phải được kiện toàn nhằm phát huy tính năng động, chủ động, sáng tạo của mình. Theo đó, mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với cơ quan hành chính cấp trên và với Hội đồng nhân dân cũng cần được tiếp tục nghiên cứu và làm rõ. Cụ thể, Hiến pháp hiện hành xác định nguyên tắc tập trung dân chủ trong hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước nhưng Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân lại thể hiện tinh thần tập trung quyền lực về cơ quan cấp trên. Điều này khiến chính quyền địa phương còn chưa thực sự chủ động do sự lưỡng lự trong quá trình áp dụng cơ chế phối hợp.

Tiếp theo, việc xác định vị trí, tính chất và vai trò của từng loại đơn vị hành chính cũng là vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa quyết định đến việc tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương. Qua đó chúng ta mới có thể xác định được nên có mấy cấp chính quyền ở tỉnh, thành phố, những cấp nào có Hội đồng nhân dân và cấp nào không có loại cơ quan này. Thêm vào đó, chúng ta cũng cần tiếp tục nghiên cứu quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính chất vùng hoặc miền bao gồm một số tỉnh, thành phố nhằm tạo nên một bộ máy hành chính gọn nhẹ, có thẩm quyền cụ thể đại diện cho Chính phủ thực hiện việc chỉ đạo và kiểm soát kịp thời hoạt động của chính quyền địa phương.

Hơn nữa, Việt Nam cũng cần phải nghiên cứu và áp dụng mô hình tổ chức chính quyền riêng biệt cho địa bàn nông thôn và đô thị. Giữa hai địa bàn này có sự khác nhau nhất định về điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng... đặc biệt là đối với các thành phố trực thuộc trung ương là những nơi có khá nhiều điểm đặc thù tác động không nhỏ đến mô hình tổ chức chính quyền. Việc tổ chức chính quyền địa phương cần phải phù hợp với tính đa dạng của các cơ quan này, đồng thời phải phản ánh được các đặc điểm, điều kiện đặc thù của từng địa phương. Đối với chính quyền ở đô thị, cần phải được xem xét riêng biệt, sao cho phù hợp và bảo đảm có kế hoạch, đồng đều, thống nhất trong một đô thị, chứ không nên quản lý theo kiểu chia tách, cắt khúc như hiện nay.

Thứ bảy, trong việc đổi mới chế định về quyền và nghĩa vụ của công dân và một số nội dung khác

Sự nghiệp đổi mới đi vào chiều sâu đòi hỏi các quyền và nghĩa vụ của công dân được quy định trong Hiến pháp 1992 cần được thực thi một cách đầy đủ, đáp ứng yêu cầu và nguyện vọng của người dân. Việc xem xét bổ sung và hoàn thiện chế định này nhằm làm cho các quyền kinh tế, chính trị, văn hoá và xã hội của người dân cần phải được bảo đảm, nhằm phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn cũng như những thông lệ chung của thế giới.

Một số vấn đề lớn khác có liên quan trực tiếp đến Hiến pháp hiện hành đang được tranh luận khá rộng rãi như về cơ chế bảo vệ Hiến pháp; điều kiện sửa đổi, bổ sung Hiến pháp… Có thể nói, muốn xây dựng được nhà nước pháp quyền thì phải có một bản Hiến pháp tốt và phải có một cơ chế bảo vệ hiệu lực tối cao của Hiến pháp. Đây là một đòi hỏi tất yếu của thực tiễn để bảo đảm các quyền của người dân luôn được bảo vệ. Hơn nữa, để đề cao quyền làm chủ của công dân, quy trình tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp cần tiếp tục được nghiên cứu theo hướng áp dụng cơ chế trưng cầu ý dân về các nội dung của Hiến pháp nhằm bảo đảm đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

IV. KẾT LUẬN

Qua Hội thảo “Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay” và nhiều công trình nghiên cứu từ trước đến nay cho thấy Hiến pháp 1946 có những giá trị lịch sử, chính trị và pháp lý to lớn, là một công trình lập hiến độc đáo của dân tộc Việt Nam. Đây là bản Hiến pháp đầu tiên của dân tộc và cũng là bản Hiến pháp dân chủ đầu tiên của khu vực Đông Nam Á. Sự ra đời kịp thời của Hiến pháp và nội dung tiến bộ của nó đã khẳng định vững chắc quyền độc lập, tự do và bình đẳng của dân tộc ta trong bối cảnh đất nước vừa giành được độc lập. Đồng thời, những quy định của Hiến pháp có nhiều nội dung tiến bộ, độc đáo, phù hợp với điều kiện đặc thù của đất nước ta. Tuy chưa được chính thức công bố và áp dụng do điều kiện đất nước có chiến tranh nhưng bản Hiến pháp 1946 đã đặt nền móng khá vững chắc cho nền lập hiến nước ta mà các bản hiến pháp sau tiếp tục kế thừa.

Trong công cuộc cải cách hệ thống pháp luật, cải cách tư pháp, phục vụ quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, việc tiếp tục nghiên cứu và phổ biến một cách trung thực những tư tưởng, giá trị của Hiến pháp 1946 sẽ góp phần không nhỏ vào việc xây dựng nền lập hiến Việt Nam phục vụ cho quá trình đổi mới đất nước. Những yếu tố hợp lý của Hiến pháp 1946 trong tổ chức quyền lực nhà nước, cấu trúc bộ máy nhà nước ở trung ương và địa phương… đặt ra nhiều bài học quý giá trong việc tiếp tục hoàn thiện Nhà nước của dân, do dân và vì dân của chúng ta.

. Trần Duy Khang, “Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng Cộng sản Việt Nam đối với việc tổ chức Cơ quan lập hiến và sự ra đời của Quốc hội đầu tiên ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1, Đặc san, tháng 4 - 2001.

. Xem: Phan Đăng Thanh, “Tư tưởng lập hiến của Phan Châu Trinh”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7, tháng 8 - 2001.

. Dẫn trên.

. PGS.TS. Bùi Đình Phong, “Tư tưởng Hồ Chí Minh về nền lập hiến Việt Nam” tại Hội thảo “Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay”, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng 1-2007.

. PGS.TS. Bùi Đình Phong, Tài liệu đã dẫn.

. PGS.TS. Bùi Đình Phong, Tài liệu đã dẫn.

. Lê Mậu Hãn, “Hiến pháp 1946, Quyền dân tộc và quyền dân chủ, tự do và bình đẳng xã hội là động lực tiến hóa của Việt Nam”, tại Hội thảo Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng 1-2007.

. Xem thêm: GS.TS. Phạm Ngọc Quang, “Nhà nước của dân, do dân và vì dân từ Hiến pháp 1946 đến thực tiễn nhà nước ta hiện nay”, tại Hội thảo Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng 1-2007.

. Nguyễn Sĩ Dũng, “Hiến pháp 1946 với tư tưởng pháp quyền”, tại Hội thảo Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng 1-2007.

. Phạm Hồng Thái, “Tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946 – Giá trị mang tính thời đại” tại Hội thảo Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng 1-2007.

. Điều 1, Hiến pháp 1946.

. Điều này có nghĩa là “nếu một dự luật bị Tổng thống phản đối đến tay Tổng thống gần cuối kỳ họp, dự luật đó đơn giản có thể bị giữ lại chưa ký. Khi Quốc hội ngừng họp, dự luật đó bị loại bỏ. Trường hợp này được gọi là phủ quyết ngầm”. Tham khảo tại http://vietnamese.vietnam.usembassy.gov/, truy cập ngày 5-4-2007.

. Bùi Xuân Đức, “Sự kế thừa, phát triển chế định Chủ tịch nước theo Hiến pháp 1946 qua các bản Hiến pháp Việt Nam và một số yêu cầu đổi mới” tại Hội thảo Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng 1-2007.

. Khoản 9, Điều 50, Hiến pháp 1959.

. Điều 104, Hiến pháp 1959; Điều 136, Hiến pháp 1980; Điều 135, Hiến pháp 1992.

. Những đề xuất này được tổng kết dựa trên các tham luận trao đổi ý kiến của các đại biểu tham dự tại Hội thảo.

2. PGS.TS. Phạm Hồng Thái “Tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946 - giá trị mang tính thời đại” tại Hội thảo Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng 1-2007.

3. PGS.TS Bùi Xuân Đức, “Sự kế thừa, phát triển chế định Chủ tịch nước theo Hiến pháp 1946 qua các bản Hiến pháp Việt Nam và một số yêu cầu đổi mới” tại Hội thảo Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng 1-2007.

1. GS.VS Nguyễn Duy Quý, “Đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” tại Hội thảo Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay, Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội tổ chức, tháng1-2007.